建筑业为什么“大而不强”—关于“规模-绩效之谜”的探讨

　　为了论述的方便，本文把资质等级高、规模大的建筑企业叫做“大企业”，把资质等级低、规模小的建筑企业叫做“小企业”，把“建筑企业资质等级越高、规模越大，绩效反而越差”的现象表述为“大而不强”。

　　大企业与小企业之间的比较分析按照绩效链的思路展开。首先对绩效链本身进行分解。该链条以建设交易体制为起点，以绩效为终点，包念六个环节和两类关系。除绩效之外的其它五个环节是：建筑交易体制、企业治理、项目治理、企业管理和项目管理；两类关系是指企业与项目之间的横向耦合关系以及不同层次之间的纵向衔接关系。按照企业的自主性以及掌控能务的大小，五个环节又可以分为自主环节和非自主环节两种类型。前者所括企业管理、项目管理和公司治理，后者包括建筑交易体制和项目治理。然后考虑两类关系。为了使问题简化，本文假设在横向耦合方面和纵向衔接方面，大企业和小企业处于同一水平，最后在五个环节上进行比较。由于建筑企业申报资质需要经过严格的程序，只有碇以规定条件的企业才有可能取得相应的资质，因此有理由认为，在三个自主环节上大企业业做得比小企业好。分析到此，就可得出以下推断：“大而不强”的原因在于两个非自主环节。也就是说，在建筑交易体制和项目治理这两个环节，大企业面临的问题和困难比小企业大得多。

　　建设业是典型的基于项目的行业，因此，建筑领域的制度安排都是围绕项目治理进行的。经过二十多年的改革与发展，我国初步形成了以项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制为核心的建筑交易体制框架，并取得了一定成效。然而，建设市场的混乱局面表明，我们在制度设计上还存在不少漏洞。建设项目法人缺位、招标投标流于形式、工程监理形同虚设、阴阳合同以假乱真的现象时有发生；与建设项目有关的贪污腐败行为屡禁不止，当初作为社会公正的重要符号而大力发展的中介组织，在不少地方和领域异化为腐败的温床，甚至蜕变为新的社会腐败主体。人们不禁问，为什么这些国际通行的办法在我国建筑业的实施效果会大打折扣？古人说得好：“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳，叶徒相似，其实示不同。所以然者何？水土异也”。我国的建筑交易体制基本上是按照国际惯例，也就是工业发达国家的经验建立起来的；且不说基本制度的不同，单是文化上的差异就足以造成“水土不服”。学习和借鉴国外经验切忌食洋不化。在框架已经基本成型的情况下，应该把工作重心从对国外经验的学习、引进转移到消化、吸收和创新上来；要针对实施过程中出现的问题，着力消除体制中存在的“瓶颈”与“短板”。

　　当前，最突出问题是项目法人缺位。所谓项目法人，实际上就是建筑交易中的甲方。在不同的项目采购方式中，项目法人可能是投资方，可能是业主或用户，也可能是代建单位或项目管理公司。建设项目可以看作一系列合同的集合，这些合同又是不完备的，于是就产生了剩余权利，也就是剩余控制权和剩余益权，前者是对合同中未能明确规定的事项进行决策的权利，后者是在合同履行之后取得剩余收益的权利，也就是从总产品中扣除所有签约要素的报酬之后的剩利益的占有权。项目治理的实质就是对剩余控制权与剩余索取权的配置。在我国，1996年颁布的《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》只是局限于国有单位经营性基本建设大中型项目和国家重点建设项目；至于其他类型的项目，现有的建设程序仍然默认并实行“使用单位就是建设单位，就是项目法人”的传统模式。一方面千万项目法人缺位和非项目法人的越位；另一方面使业主使用单位的权力过大，造成利益主体的关系失衡。这些问题在政府投资项目中表现得尤为突出。　　

　　当前我国建筑市场的基本状态可以描述为：处于强势地位的甲方、处于弱势地位的乙方和有失公允的第三方。一般认为，产业结构不合理是造成这一局面的主要原因，实际上，甲方的行为失范问题更加值得重视。据国家有关部门统计和执法检查表明，建筑市场检查出来的问题中，建设单位/业主的违规行为占70%以上。项目控制权与剩余索取权的不对应是甲方行为不规范的深层次原因，由此产生的压级压价、垫资施工和拖欠工程款等违规行为已经成为压在建筑企业头上的“三座大山”。下面就来分析“劣币驱逐良币”是如何发生的。

　　首先，过度竞争对于企业不利。过度竞争会导致虚假招标、围标串标、工程回扣、行贿受贿等一系列违规行为。一般来讲，大企业违规操作的边际收益低于小企业，而机会成本却明显大于小企业。此外，大企业的公司治理水平和管理水平较高，具有较强的自我约束能力和较为严格的规章制度。因此，在过度竞争的条件下，大企业的“应变能力”远不如小企业。

　　其次，压级压价对大企业不利。大企业一般不愿意通过低价策略来承揽项目，这是因为它们不希望自己的品牌和形象在质量安全事故中毁于一旦。因此，在压级压价的情况下，大企业往往会陷入企业品牌和承揽项目两者不可兼得的两难境地，而小企业则会表现出较强的低价竞标冲动。

　　再次，垫资施工和拖欠工程款对大企业不利。2002年全国历年累计的拖欠工程款相当于当年建筑业总产值的19.6%.其中，房地产开发项目和政府投资工程分别占拖欠总额的39.6%和26.7%.2004年，全国已竣工工程拖欠款1755.88亿元，其中政府拖欠占48.97%.在这方面，大企业的损失更为惨重，这是因为：第一，大企业给人以“实力雄厚”、“承受能力强”的感觉，往往被要求承担更多不合理的“义务”；第二，大企业是各级政府和国有企业事业单位的工程项目的主要承担者，而这些项目的拖欠款占全部拖欠农民工工资清欠成为政治任务背景下，大企业对下游必须及时支付工程款，而对上游的追索却困难重重。

　　以上分析表明，尽管大企业的企业管理、项目管理和公司治理的水平比小企业高，但是在“三座大山”的压迫之下，利润水平反而不如小企业。要解决“大而不强”的问题，必须在项目治理和制度环境的改善方面下功夫。

　　首先要理清项目管理和项目治理的关系。管理和治理是两个不同的范畴，但是在建设领域，两者之间关系似乎没有理清，具体表现为基本术语的不规范和不统一。BOT、PPP、EPC等模式都属于项目治理的范畴；其中BOT和PPP属于垂直治理，EPC属于水平治理。在国内的文献中，不少作者把BOT、PPP、EPC连同代建制一起统称为建设项目的管理模式，有的作者把它们叫做建设工程交易模式，还有作者把BOT和PPP等模式叫做建设项目的融资与合管理模式。为了理顺关系，首先需要正名。应该参照国际主流文献的做法，把这些模式叫做项目采购方式（project procurement route，PPR）。

　　其次要理清财产所有权和项目所有权的关系。财产所有权与产权是等价概念；而项目所有权则是项目的剩余权利。就建设项目而言，业主拥有财产所有权，但不一定拥有项目所有权；代建制中的代建单位拥有项目所有权，但不拥有财产所有权。把建设单位与业主/使用单位混为一谈的做法，其实质就是对财产所有权和项目所有权的混淆。一旦项目法人缺位，建设项目治理就无从谈起。为了解决这一问题，一是要对“建设单位”一词做出明确界定，在私人投资项目和特许经营权融资建设项目中是指投资人；在政府投资项目中，如采用自建模式指使用单位，如采用工程指挥部模式指工程指挥部，如采用组建项用法人模式指项目公司，如采用代建制模式指代建单位。二是要通过立法对项目法人的设立，以及项目法人的权利与义务等做出明确规定。　最后要理清政府投资项目和非政府投资项目的关系，应该采取“一手抓、一手放”的方针。对政府投资项目的采购模式要做出强制性规定：经营性政府投资项目应当采用项目法人责任制模式或特许经营权融资建设模式，公益性政府投资项目应采用代建制模式或政府集中采购模式；而且一般应采用设计和施工相分离的模式而不是总承包模式。美国、日本、意大利等国的经验表明，这样做有利于提高公开性和透明度，保证严格的建设程序；虽然会导致部分成本的增加，但是可以有效减少腐败，总起来看还是值得的。而对于非政府投资项目，应该给予充分的自由度以保证效率。例如，不一定采用公开招标的方式，而是采用关系型合约的方工，从而使市场主体之间保持长期稳定、相互信任和良性互动的合作关系。

　　现实中许多看似不合理的行为与现象，其实都是人们在一定制度环境下理性选择的结果，“规模-绩效之谜”也不例外。“大而不强”现象是建筑领域生产关系与生产力不相适应的外在表现。在建设项目的诸多利益主体中，方面存在的缺陷导致建设项目法人缺失，进而形成压级压价、垫资施工和拖欠工程款的“三座大山”，这是“劣币驱逐良币”的原因所在。

　　解决“大而不强”的问题，要从制度建设入手。要在理论与实践结合上理清各种关系：管理和治理的关系、财产所有权和项目所有权的关系、政府投资项目和非政府投资项目的关系等。制度在不同层面上表现出不同的时间特性。管理层面上的变化是随时发生的，治理结构的生命周期需要用年或十年来衡量，衡量体制的演化则需要用十年甚至百年的时间尺度。如此看来，我国的建筑交易体制的发展与完善需要相当长的时间。

　　最后需要指出，本文的分析建立在一个假设的基础之上，既“在横向耦合方面和纵向衔接方面大企业和小企业于同一水平”。如果放宽这个假设，情况会发生什么变化？这个问题有待于进一步的讨论。