对城市土地开发规划管理的探讨
关键词：城市规划；土地开发；管理
0．前言
随着城市建设的深入和速度的加快，如何建设富有地方特色、环境优美、生产生活全面发展的城市，是关系到我国城市化进程速度与质量的关键问题，特别在建设社会主义新农村的今天尤显重要。而在城市中，城市中心作为城镇生长与发展的极核和全镇居民的活动重心和对外窗口，是城镇建设的重中之重。
1、目前土地开发模式的分析
作为一座新兴的工业城市，在城市建设方面只有短短几十年的历史，而在城市规划管理方面的历史则更短，因此无论是在城市的开发建设上还是在城市的规划管理上，我们都还欠缺经验，还存在着许多的不足。作为一名从事过城市规划设计的规划管理者，我个人认为存在着以下的问题：
1.1、政府在土地的开发和有偿使用中将收益甚少
据了解，政府在整个土地的征用过程中收取的费用一般大约为十几万元一亩，这个价格是相当低廉的，这就造成了一级土地市场和二级土地市场之间存在着巨额的利润空间，而这部分巨额利润大部分是由开发商获得，作为土地所有者的政府则获益甚少。这一点从我们政府经过这么多年的城市开发建设，但土地方面的财政收入却无多少盈余就可见一斑。而屡见不鲜的地皮炒卖也可印证一级土地市场与二级土地市场之间存在着巨额的利润空间。
1.2、大大小小的开发商对土地市场上巨额利润的追逐，必然会造成城市土地开发上的遍地开花和各自为政，也会造成土地市场的不稳定以及发生政府官员的“寻租”现象，滋生腐败。
1.3、由于允许土地的自由出让和转让，必然又造成城市已开发土地建设周期的延长，这一点从我们在上世纪九十年代初开发的十个小区至今还没有一个能够得到完善就可以知道了。这种状况的直接后果是整个城市总是处在一种建设状态当中，城市环境永远难以得到彻底的改善。
1.4、由于开发商在征用土地后，往往自己不进行统一的开发建设，而是将地块细分为小块后出让，因此其委托设计单位编制的详细规划方案往往缺乏针对性和可操作性，这一点可以从我们现实建成的小区与当时的规划方案往往已大相径庭得到印证。而其直接后果是城市的规划与建设相脱节，城市的建设缺乏既定的方向和目标，城市的定位和城市的景观设计无从谈起。
1.5、现行开发模式带来的城市已开发土地的分散建设，必然造成我们规划管理上的极大困难，一方面我们进行规划管理时面对的是形形色色的业主，另一方面不同时期的建设必然会带来规划尺度上的不同，比如在临大街建筑后退红线尺寸的控制问题上，过去我们按规划后退得较少，现在我们希望通过多退来改善城市的景观效果，却往往受用地现状的制约而难以实施，即使能多退但由于会损害业主的利益而阻力重重，业主也往往在这些问题上与我们纠缠不休，这就是为什么一直以来我们在规划管理问题上总是存在着那么多的扯皮和人为干预的原因所在了。
2、建立新的土地开发模式的新思路
综上所述，我们不难发现，之所以现行的土地开发模式存在种种弊端，不能适应城市发展的需要，关键在于它违背了城市建设的两大原则：一是“统一开发、统一规划、统一建设”的原则；二是“开发一片、规划一片、建成一片的滚动发展的原则”。也正因为如此，我们要改变旧的城市土地开发模式，建立新的开发模式，就必须遵循以上两大原则。
首先政府应尽快出台政策，明确规定今后不再允许开发商将已开发的用地进行分散转让，而必须由开发商统一进行建设。对于已转让的土地，则规定其业主必须在一定的期限内进行施工建设，否则政府将收回和重新拍卖，只有这样才能保证已开发的各居住小区能尽快地得到完善，城市的整体居住环境质量才能得以极大地提高。
其次政府应尽快建立城市土地储备制度，由政府委托机构通过征用、收购、换地、转制和到期回收等方式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来，并由政府或政府委托的机构组织进行土地开发，并根据城市土地出让年度计划，有计划地将土地投放市场。这一制度有着以下的优越性：
1.政府垄断土地一级市场，确保经营性用地一律通过招标、拍卖方式出让、出租，将大大地增加政府在土地有偿使用方面的财政收入，从而改变政府在城市建设方面资金不足的被动局面，实现以地养城的目标。
2.政府掌握一定量的土地储备，将大大提高政府对土地市场的调控能力，保障城市地价的平稳性，防止地价的暴涨暴跌，促进土地市场的平稳发展。
3.政府有足够的土地储备，则可在适当的时候将部分土地用来为低收入的居民建造平价住房，以实现政府“居者有其屋”的施政目标，这一点对于社会保障体系的建立和完善显得尤其重要。
4.政府垄断土地一级市场，将可保证城市交通、绿地、基础设施和公共设施的建设用地，并使政府在这些用地的使用上更加灵活和有效。
5.政府有计划地向市场投放土地，将确保城市土地开发的有序进行，使城市建设真正走上循序渐进、滚动发展的良性轨道，避免城市建设的摊子铺得过大，从而间接提高了城市各项基础设施和公共服务设施的使用效率。
结合开发模式的转变，政府在今后的工作中应注意加强对一些信誉好、有实力的房产开发公司的扶持和培养，以期今后在小区的开发上能够由一至两个开发公司来进行统一的建设，实现小区各项技术指标的一步到位，确保城市建设目标的落实。
3、新的土地开发模式对规划管理提出的新要求
相信按上述思路建立的新的城市土地开发模式，必定能给我们今后的城市规划管理工作带来极大的便利，使我们能够从日常繁琐的具体的工程建设项目的审批工作中解脱出来，从而将主要的精力放在加强对城市规划问题的研究、城市规划工作的宣传以及对城市规划方案的实施效果的监督和跟踪上去。而我在这里想提倡的城市规划管理新思路也正是基于上述三方面的考虑。
1、加强对城市规划问题的研究
对各类工程建设项目的审批只是我们城市规划管理工作的一个方面，做好这方面的工作只是保障了城市工程建设项目的顺利进行，但是加强对城市规划问题的研究则是我们做好城市规划管理工作以及城市建设工作的前提和保证。一直以来，我们在城市建设工作中习惯于“边建边管”,往往是在建设过程中遇到了问题或有建设上的需要时才去对问题加以研究和解决，这就造成了我们城市建设工作的不连贯，阻碍了城市的发展速度。况且，遇到了问题才匆忙中去寻找对策，往往也不能获得最优质的方案，无形中也就影响了城市建设的水平和质量。象我们目前正在研究的工业园区的建设工作以及城中村的改造工作就是例子之一。事实上，如果这两项工作我们在一两年前就加以了研究并找出对策，相信现在我们就不需要为这两个问题的解决而大费周章了。当然，城市规划建设过程中遇到的问题并非一朝一夕就形成的，有时问题在某一阶段也并不突出，这就需要我们城市规划管理者要有超前的眼光和意识，及早发现问题并寻求对策。比如在旧城改造问题上，虽然作为一个新兴城市，旧城改造问题在目前并不突出，但随着城市的发展，相信不出几年，城市建成区旧城改造的压力就会大增。如果现在我们不对此问题及早加以研究、寻找对策，到那时必然又会为此问题而大伤脑筋的。所以，在今后的规划管理工作中，加强对城市规划问题的研究工作并非无足轻重，而是关系到我们今后城市建设工作能否顺利和高水平进行的关键所在。
2、加大对城市规划管理工作的宣传力度
城市规划工作本身是一项公众参与的项目，没有公众的参与，我们制订的方案可能会脱离实际，缺乏可操作性。没有公众的支持，再好的方案也难以得到顺利实施。一直以来，我们总是抱怨广大群众对我们的规划工作不理解，缺乏规划意识，殊不知规划意识是需要通过经常宣传，以及长期的潜移默化才能形成的。所以说，加强对城市规划工作的宣传，也是我们城市规划管理工作的能否顺利进行的重要保证。
3、加强对既定规划方案的实施效果的监督和跟踪工作
在今后管理工作中要加强对各类工程建设项目的竣工验收工作。现在，我们的规划管理工作往往只重视和将大部分的精力放在对各类工程建设项目的前期审批工作上，对各类工程建设项目的后期实施情况的监督和管理却不加重视或措施不得力。这就往往使业主有机可乘，擅自改变原定的实施方案，比如建筑的立面、色彩、层高、层数以及用地内的绿地布置等。虽然我们有城市监察大队对各类工程建设项目的实施进行监督，但由于各类工程建设项目往往建设周期较长而且数量繁多，再加上一些人为因素的影响，往往监督上难以到位。况且这种被动的监督方式也难以从根源上杜绝上述现象的发生，唯有我们转变工作的重心，将主要的精力放在严格按城乡规划法的要求加强对各类工程建设项目的规划验收上，变被动的管理为主动的管理，才能切实改变现有的局面，确保既定的规划方案的各项技术经济指标能够真真正正地得到落实，也只有这样我们城市的空间环境质量才能不断地得以改善和提高。
参考文献
1 张宏斌，贾生华.城市土地储备制度的功能定位及其实现机制.城市规划，2000(8).
