从上个世纪90年代后期开始，一些地方采取了用地置换，周转，土地治理等办法，利用存量建设用地，破解城镇和工业园区建设用地突出的难题。
2004年10月，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）。文件提出：要鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。
从2005年开始部署开展城乡建设用地增减挂钩试点工作，为了稳妥推进这项工作，相继出台了一系列关于规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的指导意见、管理办法和其他规范性的文件，明确要求挂钩试点工作要坚持统筹规划，实行项目区管理，严格控制规模，严格实施监管，维护农民权益，这五个方面的要求。