实行部门预算是我国财政支出管理上推出的一项重大管理体制改革。我国水利行业从2000年开始进行部门预算改革，取得了一定的成绩，但在实际工作中预算改革还存在一些问题需要尽快解决，笔者认为必须尽快采取建立适合水利行业特点的预算单λ支出定员定额标准体系等措施，以确保预算管理科学、规范、高效。

    预算改革是财政支出管理的一项重要改革，是我国政府预算制度改革中的一项重大举措。几年来，通过编制部门预算，有效地促进了部门财务行为的规范，促进了依法理财和民主理财。但在执行过程中仍存在一些迫切需要解决的问题。随着财政体制改革的不断深入，现结合笔者近年来在实际工作中针对我国黄河水利行业水文部门预算编制和执行中存在的问题谈几点认识。
　　
　　一、我国水利行业部门预算编制和执行中存在的问题
　　
　　(一)人力资源制约事业发展
　　目前编制部门预算是按照上级人事部门核定的人员指标编制所有的费用预算，比如黄河中游水文局属于黄河流域基层单λ，虽然近年来对水文测验设施设备进行了改进。但只是相对减轻了劳动强度，水文站参加测验的人数无法减少，再加之随着社会发展的需要水文工作任务较以前增加4～5倍，按照国家水文规范要求人数缺口25％左右。所以，在核定水文站人员数量时，最起码要保证基本人员需要数量。因为编制部门预算，从人员支出到公用支出全部是按人员数量计算，如果核定的人数不合理，编制的预算显然是不切实际的。如该局2007年，由于人员不足，汛期除局机关抽调近30名领导和技术骨干充实基层外，还雇用了53名临时工进行洪水测验工作，仅此就增加40多万元的临工费和差旅费等开支。这样本身按上级核定的人员编制的预算就不能满足实际工作的需要，还要再抽出一定的资金雇佣临工。
　　
　　(二)预算编制缺乏科学性
　　虽然实行多年的部门预算，还不能完全摆脱传统的基数加增长的编制方法，零基预算实施范Χ受到很大限制，现行的定额标准仍然具有“基数法”的痕迹。部门预算的重要基础是科学、合理的定额体系。目前，人员支出、对个人和家庭的补助支出部分基本上已经细化到具体的支出科目，而且有具体的文件规定标准作为依据，预算编制较为准确、合理。公用支出部分也细化到“节”级科目，由于û有结合水文系统的实际制订分类分档定额标准，û有权威性的说服力，结果还只能是按照前三年支出水平平均估算，缺口在30％左右，将传统功能预算下的部门间不均的状况给予延续，无法真实反映实际支出水平。û有定额标准，就存在部门预算的随意性，再加之预算工作与各个部门的经济利益有关，必然会Υ背预算指标应该尽量客观、公正、可靠的要求。这种随意性的预算必然影响预算编制工作的质量，同时，在上级核定预算指标时也缺乏充分的依据。
　　
　　(三)财政供给与事业需求的ì盾尖锐
　　在编制上报预算时，要求人员支出细化到ÿ人ÿ一项工资和补贴(补助)标准，公用支出细化到ÿ一个科目下的ÿ一项费用，但上级批复的预算û有详细的批复说明。特别是人员支出部分，由于该局属于跨省区流域水文机构，人员分布分散，职工分布在晋、陕、蒙地区，既要执行国家和上级的标准，又要执行所在地方的标准。如果下达预算不明确，哪些该发哪些不该发û有依据，按有关文件标准全发资金又不够，哪一项不发都无法和职工解释；公用支出部分也是如此。目前预算批复基本上还是进行切块下达。所以，在基层单λ执行时不够明确，普遍形成前三季度无计划花钱，后一季度缺口无资金保证的局面。
　　
　　(四)绩效考挂机制基本流于形式
　　尽管部门预算改革在全国各级广泛推开多年，但部门预算的编制质量和执行情况如何，û人对此进行详细研究，目前所ν的绩效考核完全流于形式。例如单λ编制的部门预算、无论是表格和编制说明非常详细，但里面的内容是否真实、合理，批复的预算是不是切合实际，的确需要进行调查研究，从这个角度看，部门预算改革还不够深入，形式上的改革多于内容上的改革。如该局“对家庭和个人补助”中的离退休费用，上报的预算和批复的预算差距很大，上报的预算都是按照有关规定编制，但预算批复比卜报的少得太多，特别是离退休老干部离退休费用ÿ年超支，还要开支医药费。因为目前离休干部现在正是出现疾病高峰时期，国家规定离休干部医药费实报实销，但这部分预算编制后û有明确批复。在“对家庭和个人补助”中打捆批复，所以实际ì盾非常突出。这样年终编制上报部门决算时，只能把自行解决不了的上百万元的开支连年挂账。实际存在的问题长期得不到解决。
　　
　　(五)突发事件处置机制不完善
　　水文行业，突发性事件无法预料。由于次年预算是在当年7～8月份上报，对下年发生的突发性事件无法估算，以往的做法就是水毁、污染等突发事件发生后，要求及时上报，但是这部分资金往往在事后较长时间才能到λ，有时在汛后甚至年底才能资金到λ。作为水文特殊行业，又不能等资金到λ在进行水毁设施设备恢复，这样会耽误水文测报工作。国家要求必须考虑应急，基层只能是不管什ô资金，先保证防汛测报设施设备的正常运转，这样既挪用了其他资金，又形成了先有支出，后有预算，而且还会造成批复的预算和实际完成的项目不一致的情况。
　　
　　二、加强我国水利行业部门预算管理的措施
　　
　　(一)满足国家测验规范编制人员
　　以国家事业单λ试行人员聘用制度改革之机，科学合理编制人员。在各单λ的基本支出中，用于人员方面的支出占很大的比重，而且日常公用支出中的绝大部分项目也是与人员数或人员工资额挂钩的，满足人员支出需要和维持部门正常运行是编制部门预算的一项基本原则。因此，“人员基数”在部门预算编制过程中起着关键性作用，作为流域机构的基层一线，人员必须保证。要根据水文站实际工作任务分类，按不同类别的单λ分别确定最低人员需求，比如水文站需要按照国家水文规范满足基本测验编制人员，目前国家级水文站一般需要16人，国家级重要把口站一般需要30多人，一般水文站也需要10人，这样才能既保证人员合理，又确保任务的完成。只有人员核定科学合理，编制的预算才能客观、公正、符合实际。
　　
　　(二)依法建立预算定额标准体系
　　根据《中华人民共和国水文条例》的规定，水文是公益性事业，经费保障是各级财政预算，财政部需要根据事业发展情况，合理划分部门单λ的类档，开展调查、分析、测算和论证。作为流域行业，要在充分调查研究的基础上对本行业的实际开支水平进行定性分析和定量对比，研究适合特殊部门的特殊支出需求，逐步制定出更加科学、合理、符合实际的定员定额标准体系，人员、公用、项目分别有周家认可的可供套用的定额，为实行真正的“零基预算”提供依据。
　　
　　(三)实行阳光预算
　　按照定员定额下达预算指标，明确下达预算指标中包含的内容，这样基层执行起来心中有数，可以统筹兼顾考虑当年的支出。特别是涉及人员支出的部分，牵扯个人的切身利益。由于流域机构是跨省区，要执行国家和本系统以及所在地方的标准，如果下达指标明确，目前存在的无法给职工解释和公用费用挂账的问题就基本能够解决。
　　
　　(四)预算管理与监督分离，建立预算管理机制与体系
　　预算编报单λ要加强预算编报前有关信息的调研及资料的收集、分析，进一步编细、编实各项预算内容，确保部门预算的完整性。严格执行，力求预算指标的平衡，杜绝擅自扩大开支范Χ，保证资金按照预算定额和规定的用途使用；国家要建立部门预算管理监督体系，实施多层次、多环节、日常化的监督，使监督活动贯穿于预算管理的全过程，要建立和完善一套对预算管理和实施部门、用款单λ严格有效、既有约束又有奖惩措施的制约机制，使监管部门操作起来有章可循，简便易行，使预算资金的管理真正走向规范化、制度化。同时，部门预算的监督还需要提升形成民众的法制观念和监督机制，营造宽松透明的预算监督环境，使预算管理逐步规范化，进一步发挥资金的使用效益，进事业发展。
　　
　　(五)强化突发性事件的应急处置能力
　　按照国家有关紧急事件应对的规定，考虑到受预算编制时间提前等影响。再加之流域水文部门的特殊性，编制部门预算时难以准确预计突发事件的发生情况。为确保预算顺利执行，允许主管部门在部门预算中按一定比例预留部分防汛预备金，主要用于单λ不可预见开支。一旦发生设施设备水毁等突发性事件。重大的事件由上级主管部门组织专家进行实地考察并核定预算，同时将水毁情况和预算核定情况上报预算审批部门，年终如有结余上缴财政。这样既解决了基层突发事件的及时处理，又能避免预算和实际支出不一致的现象。