指出法律法规对监理有关规定的缺陷和矛盾，不是为了推卸监理责任或取消监理行业存在的意义，只是从理论角度解释了监理工作困难的客观原因，监理工作无力和被动的责任并不完全是监理本身的问题。

由于建筑工程属于公共产品，建设过程是否安全、产品质量是否合格关系到重大的公共利益和公共安全。设立建设工程监理制度就是要从社会管理的角度加强对建筑产品质量的管理，这是与一般工业产品（如汽车、机械制造）的质量管理完全不同，也是监理行业存在的意义。同时，建筑产品生产过程的复杂性和危险性远大于一般工业产品，发生安全事故所造成的损失和社会影响非常巨大，由第三方进行安全监督非常必要，这是监理承担建设工程安全责任的必要性。

问题在于，由于制度设计的缺陷和各方利益的差异，造成了监理行业责任与权力不对等，形成了“汰优”机制，行业从业人员责任大、权力小、收入低，使得优秀的人才不愿从事监理工作，造成监理行业人才危机。尤其是安全监理人员数量不足，质量堪忧。因此，有必要从制度设计、利益平衡两个方面进行改革，找到监理行业健康发展的新途径。

 1 明确监理行业法律地位，明晰行业管理思路

监理是以建筑技术为基础的管理咨询行业，应推动在法律、法规层面明确这一认识。如上所述，《建筑法》、《安全生产法》中并未对监理行业的法律地位做出明确规定，这是监理行业存在的制度性缺陷。在其下位法《建设质量管理条例》和《安全生产管理条例》的规定虽然明确，但规定过于笼统，在实践中有扩大化的倾向。

在《建筑法》中，应明确监理行业在建筑工程质量方面属于第三方咨询服务的性质，与施工方的直接责任严格区分；在《安全生产法》中，应明确监理方基于重大公众利益与公共安全，受社会或政府部门委托进行安全监督。相应的，在《建设质量管理条例》和《安全生产管理条例》中，应改变监理与施工方承担“连带责任”的管理思路，基于“监理行为”规定其应承担的责任，使监理行业能够依据法律法规的规定，充分且恰当的行使执业权力，充分保护自身的职业利益，合理承担职业责任与风险。

2  安全监督责任与质量监理责任相分离，引导监理风险与利益相一致

质量监理责任是受建设方委托而产生，理应维护建设方的利益，并因此获得收益，不存在独立和公平的行使监理权力可能性和必要性。安全监督则是基于重大公众利益与公共安全，按照法律规定或政府部门要求产生的责任，必须独立、公正行使权力，不受建设方利益的约束和干扰。因此，监理的质量责任是“监理”，安全责任是“监督”，二者存在本质区别，应予以分离。

安全监理应重新定义，强制推行安全监理（监督）制度，建设方应单独委托独立、专业的第三方进行安全监督，其模式也应与质量监理不同。专业安全监督行业虽然实行企业化运作，但应具备相当高的安全管理水平，有能力在实现建设方“三控”目标与控制“安全风险”之间取得有机平衡，实现企业与社会效益的双赢。

在实现质量监理与安全监督职责分离的前提下，质量监理制度可以充分实现市场化，有能力的建设单位也可以不委托监理，而由自己进行管理。而强制推行的安全监督制度，则应提高行业门槛，对从业人员要重质量轻数量，实行专业资格考试的前端管理和专业水平考核的过程控制，避免低质低价竞争。

3  项目监理利益、责任主体相一致

监理行业的基本制度以有限责任公司为主，有资质的监理公司是市场主体。在充分竞争的环境下，公司为了实现其经济利益，对市场低价竞争、项目质量安全责任等愿意承担一定的风险。一旦发生重大质量、安全事故，虽然企业可能遭受重创，甚至面临灭顶之灾。但企业所有者却可能只需要承担经济损失，只要有机会，还可以东山再起。但是作为项目总监，在日常工作中只是企业的雇员，受企业委托履行监理职责。一旦发生重大质量、安全事故，却要承担直接的法律责任，失去职业资格甚至人身自由，其承担的风险与收益严重不符。

应逐步推行从业人员以其个人名义执业的制度，提高监理行业从业人员（主要是具备执业资格人员）的法律地位，使责任、收益与风险相对等。同时配套推行监理职业保险制度，增加个人执业的市场抗风险能力。两者相结合，引导高素质、高水平的建筑技术和管理人员进入行业，进而提高监理工作水平。

4  深化监理行业与工程设计融合，提高监理行业权威性

监理行业提供的是建筑工程咨询服务，在技术方面的权威性是其工作的基础。目前，建筑技术权威主要集中于设计人员，而在现行工程管理模式下，设计人员很难提供实时的、全面参与的技术服务工作。

因此，将在建设过程中“设计工作的售后服务”与“监理工作的咨询服务”相融合，是解决两方面问题的一条可能的路线。即监理工作向前延伸，代表建设方参与前端设计管理工作，在实施阶段帮助设计单位提供延伸服务，代表设计单位解决具体的问题，提高技术问题处理的质量和效率，同时提高监理工作的权威性。

在这方面，行业主管部门进行了积极的倡导，但建筑行业基于管理现状和利益格局，很难自觉的进行改革。应该增加建筑行业管理制度设计，推进监理、设计的有机融合，促进建设工程咨询向全过程咨询方向发展。

在实现了制度设计完善与利益导向修正的基础上，对从业人员资格资质管理，市场竞争规则制定，监理技术、管理水平认定等方面，监理行业更有许多工作要做。监理行业改革应朝着全过程咨询，专业化细分的方向发展，逐步实现由建设监理向建设管理、技术咨询的行业转变。

最后，引用《中华人民共和国刑法》第137条 【工程重大安全事故罪】的规定：建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金;后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。这一规定将监理单位与建设、设计、施工单位并列为责任主体之一，将监理人员列入“直接责任人员”，与监理行业取消强制实行，转向建设工程咨询服务的改革方向相矛盾。监理行业迫切需要制度设计层面的改变，引导行业优胜劣汰，健康发展。