一、目前工程分包过程中存在的主要问题
（一）违法分包
是指施工单位承包工程后违反国家法律法规规定或施工承包合同关于工程分包的约定，把单位工程或分部分项工程分包给其他单位或个人施工的行为。2014年住房和城乡建设部颁布的《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》对违法分包的形式进行了说明，具体包括：施工单位将工程分包给个人的；将工程分包给不具备相应资质或安全生产许可的单位的；施工合同中没有约定，又未经建设单位认可，将其承包的部分工程交由其他单位施工的；施工总承包单位将房屋建筑工程主体结构的施工分包给其他单位的，钢结构工程除外；专业分包单位将其承包的专业工程中非劳务作业部分再分包的；劳务分包单位将其承包的劳务再分包的；劳务分包单位除计取劳务作业费用外，还计取主要建筑材料款、周转材料款和大中型施工机械设备费用的；法律法规规定的其他违法分包行为。在上述违法分包的形式中，分包给不具备资质的单位、将主体工程进行分包、未经建设单位批准擅自分包等是工程分包中最为常见的问题。
（二）偷工减料，产生质量与安全隐患
实际施工中，施工单位往往采取多种隐蔽形式将主体工程中的一部分分包给分包单位，有些分包单位人力、资金、技术等力量比较薄弱，难以保证施工质量和安全。工程分包过程中，施工单位会收取一定的分包管理费，在一定程度上降低了工程投入。一旦施工过程中施工单位对分包单位在质量、安全等方面监管不到位，容易使分包单位在实体工程的材料、规格等方面动手脚，偷工减料，产生质量与安全隐患。
（三）拖欠农民工工资，影响社会稳定
农民工是工程施工中的主要人力资源，工程分包单位在施工中会雇佣大量农民工进行钢筋绑扎、土石方开挖、机械设备操作等施工作业。由于目前人工成本逐年加大，分包单位的资金压力也越来越大，一旦建设单位工程款和施工单位分包款支付不及时，或者对分包单位监管不到位，易产生拖欠农民工工资问题，带来群体性上访和其他恶性事件，影响社会稳定。
（四）套取建设资金。形成“小金库”
工程建设过程中，部分建设、施工单位会与分包单位串通，通过虚假计量、虚假结算等将建设资金拨付分包单位，由分包单位通过劳务费、虚假发票等方式将资金提现后，再返还建设单位或施工单位，套取建设资金形成“小金库”或谋取私利，带来贪污腐败问题。
（五）为关联企业或个人进行利益输送
有些与建设项目有关的主管单位、建设单位等会以职工持股、领导人员亲属参股入股等形式成立关联企业，在工程建设过程中，利用职务或职权上的便利条件，会以分包单位或分包单位下游供货商、工程队等名义参与建设项目，施工单位通过虚假计量、高价结算等方式对这些关联企业和个人进行利益输送，产生行贿受贿、以权谋私等重大违法违纪问题。
二、工程分包审计的难点
（一）难以界定违法分包行为
为了弥补劳务人员和机械设备的不足，施工单位往往会采取劳务分包的方式雇佣大量劳务人员，并从社会上租赁吊车、挖掘机、装载机等机械设备。由于国家关于工程分包的规定比较严格，为了规避违法分包问题、掩盖工程分包，很多施工单位将工程分包进行拆分，与分包单位分别签订劳务分包合同和机械租赁合同，形式上虽然不是工程分包，但实质上还是由分包单位承揽一部分工程施工业务。审计过程中，由于施工单位不与分包单位签订工程分包合同，而是分别签订劳务分包、机械租赁、机械作业等合同，或者签订“阴阳合同”，这种以劳务分包、机械租赁等名义掩盖工程分包的行为，在一定程度上加大了审计人员界定违法分包行为的难度。
（二）难以核实分包资金真实去向
核实工程款真实去向是工程分包审计的一项重要内容，但分包单位的复杂性给这项工作带来了一定难度。一是分包单位财务管理不规范。工程施工中的分包单位多数为民营企业，或者是挂靠有关企业的个体施工队，这些单位的财务管理往往不够规范，审计时难以从这些单位取得完整的财务资料。二是分包资金支付形式多样。施工单位有时会以劳务费、租赁费等名义支付分包工程款，甚至将工程款转入个人账户，或者大量提现，导致分包资金去向分散，给审计工作造成了很大困难。
（三）难以确定利益输送对象
由于工程本身的专业复杂性，工程施工过程中会存在大量不同专业的分包单位，且多数为民营企业，利益输送对象往往会隐藏在众多分包单位或分包单位的下游供货商、工程队等单位的股东中，如果没有确切的审计线索或不进行深入调查，审计人员在有限的时间和人力条件下从众多分包单位中确定利益输送对象存在一定困难。
（四）难以追究相关人员责任
目前国家对于分包单位的选定程序没有统一要求，通常仅由各施工单位根据自身特点自行制定有关制度，有的施工单位甚至连相关制度也没有制定，造成责任追究存在困难。对于分包单位的选定，各施工单位通常要求具有“三证一书”，即营业执照、资质证书、安全生产许可证和授权委托书，很少通过招投标确定分包单位，存在很大主观性。管理规范的施工单位一般由项目部提交分包申请，施工单位进行审批，批准后进人合格分包单位名录；管理不规范的施工单位可能会由项目部自行选定。因此，施工单位缺乏分包单位选定程序文件和决策依据文件，审计发现问题时难以追究相关人员责任。
三、工程分包审计的改进建议
（一）关注决策程序
审计过程中，需要对项目部和施工单位的会议纪要、会议记录、收文、发文、分包审批文件等进行详细审查，一方面确定是否存在分包行为，另一方面确定每项分包的具体责任人，落实分包责任，重点关注违反审批程序和集体决策程序的分包行为。对于分包行为，由于分包单位与施工单位不是一个法人，因此在施工过程中，会存在以正式公文形式进行内部协调。收、发文件中，除了建设、监理、设计等属于参建方的单位，出现的其他单位都需要引起重视，需要取得相关协议进行进一步调查，核实是否存在分包行为。另外，对于分包单位的选定过程进行重点关注，通过审查会议记录、会议纪要、审批文件等，并结合与有关施工、分包等单位人员座谈，确定责任人，落实分包责任。
（二）对比分析机械租赁、劳务作业合同清单价格
目前我国的法律法规对于施工过程中的机械租赁和劳务作业没有明确的限制性规定，为了规避工程分包的有关规定，施工单位往往与有关单位和人员签订大量机械租赁合同和劳务作业合同，以此来掩盖工程分包行为。为了能够使机械租赁和劳务作业的总价格与工程分包的总价格保持一致，施工单位往往会将机械租赁和劳务作业的单价提高。为了发现此类问题，需要将机械租赁、劳务作业等合同的单价进行比较分析，运用计算机审计方法进行横向和纵向数据分析，从而发现价格上的疑点，并结合座谈、查阅相关协议和结算文件等其他审计手段发现工程分包行为。
（三）重点分析分包结算内容
合同结算文件包括实际作业明细、单价、数量等内容，一般来讲，机械租赁费一般按照机械台班进行计量，劳务作业按照人工工日进行计量，如果施工单位不按照机械台班和人工工日进行计量结算，而是按照工程实体如土石方数量、混凝土数量等进行计量，则有可能存在工程分包行为。为了发现此类问题，需要取得机械租赁、劳务作业等合同结算资料，根据结算内容，分析结算的具体内容，检查结算内容中是否存在按照工程实体进行结算、是否包含人工、材料和机械费用等，若存在上述结算内容，则可以认定存在工程分包行为。
（四）详细审查财务资料
工程施工中的各项经济行为最终会反映在财务资料中，工程分包审计中通过对财务资料的审查，一方面可以发现分包行为和违法分包问题线索，另一方面可以发现是否存在转移、套取、挪用建设资金、拖欠农民工工资等违法违规问题。审查过程中，应收集分包工程价款结算单、财务账簿、会计凭证、银行对账单等资料，必要时去银行查询工程款拨付情况，看收款单位（或个人）是否与合同约定的单位（或个人）一致、是否存在通过虚假分包套取建设资金问题、是否及时支付分包工程款、是否存在拖欠农民工工资行为等。
（五）充分利用外部信息
为了发现输送利益问题，应借助外部信息，如到工商管理部门查询分包单位的工商登记信息和股东信息、到银行查询分包单位的资金去向等，必要时延伸审计分包单位及其下游供货商、工程队等，从而确定利益输送对象，发现重大违法违纪问题线索。
