论中国参与式预算实践的经验与启示

【摘要】参与式预算实践，对我国公共预算改革以及民主化进程的推进具有很强的指导意义。本文针对我国基层参与式预算的改革实践展开研究， 在分析参与式预算改革实践的经验、意义与启示的基础上，展望改革前景，认为地方政府预算规模的迅速扩大和财政实力的逐步增强，为参与式预算在我国地方层次的发展提供了极好的机遇，当务之急则是要在现有成果的基础上，建立支持性的财务与政治环境，普及预算知识，建立专家咨询机构。

参与式预算是一种公民直接参与预算决策的过程，是决定部分或全部公共资源配置结果的预算管理模式，在这一制度创新过程中，公民直接参与其中，讨论和决定公共预算的制定和财政资金的使用，合理确定公共支出的优先次序，并监督预算资金的安全有效运行（马蔡琛，2009）。

全球范围内，随着公民力量的加强，“参与式预算”逐渐兴起，成为化解一系列棘手经济社会问题的有力武器（Carol Ebdon and Aimee Franklin， 2004；伊莱恩·卡马克，2005）。我国的基层参与式预算实践始于浙江省温岭市新河镇，该镇以民主恳谈的方式，将公众参与纳入到基层人大制度框架内，探索建立参与式预算机制，触及预算决策过程的深层机制，开创了中国基层公共预算改革的先河，引起了学界与媒体的广泛关注（林敏，2008）。

此后，参与式预算改革在我国多个地方逐次开展，对推进和深化我国地方政府公共预算改革与民主化进程具有很强的指导意义与示范效应。

目前，我国地方开展的参与式预算实践因地方差异而在形式上各具特色，但总体而言，较为成熟的经验包括以下几个方面。

1、政治层面：激活并发挥基层人大权利行使基层人大在政府预算和公共支出方面的权利和职能多年来一直被虚化。温岭的参与式预算改革，从预算民主切入，以民主恳谈激活人大功能发挥，将预算约束由“软”变“硬”，使预算审查更具实质性，从而使人大制度的运作过程真正体现出代议制民主的内在要求。具体表现在：通过强化“民意”的参与，使人大代表和社会公众的“民意”能够约束和制衡政府；通过增加会期和会议次数的方式，解决了不设常设机构的乡镇人大一年一次的会议之外的履职问题；通过人大主席团和人大财经小组对政府预算执行的全程监督，使镇财政预算增强了刚性，使乡镇人大职权由“虚”转“实”，遏制了政府花钱随意性的问题。由此，参与式预算实践激活和发挥了基层人大和人大代表的权力行使，确保乡镇人大对乡镇公共财政预算从编制到执行的全过程实施有效监督，推进了乡镇财政民主与法制建设，改变了人大“橡皮图章”的状态，促使其更好地履行法定权力，对政府实施真正有权状态的监督。

2、制度层面：制定和完善参与规则

以温岭为例，自2006 年以来，温岭市先后制定了《中共温岭市委关于“民主恳谈”的若干规定（试行）》、《温岭市财政预算民主恳谈实施办法》、《关于开展预算初审民主恳谈，加强镇级预算审查监督的指导意见》等制度，将镇级预算民主恳谈形式导入规范化、制度化、法制化轨道。这些制度从会前初审、大会审查、会后监督三个环节对预算审查监督的程序和做法进行了规范，对预算审议的会议程序、会议次数、会议时间、草案细化、人大财经小组的工作程序与职能、预算修正议案的提出程序和预算执行的监督等一系列制度给予具体明确的规定，同时也为预算实践与改革提供了制度和法制保障，成为改革实践得以顺利推行的主要保证之一。

3、技术层面：细化与公开预算信息温岭在人大代表会议材料中增加具体详实的“财政预算细化说明”，该说明将政府支出按支出功能和经济性质进一步细化，把整个支出分解为若干个子类。同时，政府还公开预算草案和预算程序。预算草案在预算初审之前发给人大代表和公众参与者，他们可以把预算草案带到单位、带回家里，与他人共同讨论或者征求意见，使得公民对政府计划在本年度怎样花钱、钱花在哪里都清清楚楚；此外，预算审查的每个环节，包括公开发言、公开答复、公开辩论、公开修改，都在公开透明的状态下进行，增加了预算信息的透明度。

河南焦作则通过预算信息上网的形式，公开预算支出，接受市民监督。焦作财政部门把包括社会保障、国有资本经营、政府采购、政府非税收入、政府债务、国有土地使用权出让收支、住房公积金和社会性别预算等八个复式预算信息全部向公众公开。市民可以通过财政服务大厅或是“焦作财政财经沙盘”信息在线联网，查询到包括市级领导和普通公务人员工资信息在内的所有基本支出和项目支出预算公开信息。

4、参与层面：增进群众话语权

温岭的参与式预算，是将民主恳谈这一体制外自发生长多年的基层民主形式与现有体制对接，融入基层乡镇的人民代表大会制度之中，由经过选举产生的民意代表——镇人大代表直接参与政府预算的审查与监督，使基层人大能够更好地履行其法定权力，表达公民偏好，并代表人民监督政府。

无锡的改革实践是将群众代表大会作为参与的核心环节，通过会前请群众推荐项目、会上由群众票选项目、会后由群众跟踪监督的形式突出群众的重点参与。

河南焦作对市委市政府确定的重大支出项目和事关民生等公共支出项目梳理排队，提出项目公示意见，报政府同意后通过媒体、网络等形式进行项目公示，公开征集社会公众意见。然后，财政部门通过邀请人大代表、政协委员、预算单位和群众代表等参加部门预算编制听证会，对初步确定的部门预算项目进行质询和评价，并对意见较多、设置不合理的项目予以取消。

5、专业层面：聘请专家论证和评价

焦作财政部门在向社会公示公共支出项目的同时，还从财政决策咨询委员会委员和专家库中选择专家，对市委市政府中心工作经费保障和涉及民生发展的重点支出项目和重大资金安排开展论证，并将每位专家的意见汇集成册，形成论证报告，作为领导决策和科学编制部门预算的重要参考和依据。在部门预算编制、财政投资项目实施前，通过专家的科学论证和评价，能比较准确地测算出项目的可行性和资金规模，达到节约财政资金、杜绝虚报冒领的效果。

1、意义

（1）有助于提高地方自治能力与治理绩效。预算是一项典型的公共选择活动，参与式预算通过设计和确立合意的预算规则和程序，并将预算权力在各参与主体之间重新分配，将会有助于人大代表与公众更加积极地参与预算，从而可以更准确地显示对公共产品和公共服务的偏好，最终实现持续改善政府预算活动绩效的目标。可以预料，通过参与式预算将公民的“声音”（发言权机制）融入预算过程，有助于在公民偏好、政策制定和预算资源分配之间形成更为健全的关系，从而大大提高地方治理能力与绩效（王雍君，2010）。

（2）有助于推动基层民主化进程。传统治理模式典型的具有排斥参与的特征，它着眼于在缺乏公民参与的情况下，单纯从政府角色（服务供应者）的方向上推动善治，包括自上而下制定、发布和实施大量法律，尤其是部门法规和管制、能力建设、“现场办公”（己经在中国许多城市实施）、结果（绩效）导向的管理，以及分权和授权。这种侧重供应面方法的传统治理模式在发达国家取得了有限的成功，但在许多发展中国家和转轨国家并未改进治理，甚至经历了许多失败（Matthew and Shah，2005）。研究表明，公民参与具有引向自治——由人民自己管理和控制地方社区的事务的潜力（德莱·奥罗乌，2000）。因此，通过精心设计的参与式预算改革，将民众带入发展进程，可为地方民主和善治开辟一条崭新的途径：在确保中央控制、社会稳定和具有成本可接受性的约束条件下，开启自下而上的民主化进程（王雍君，2010）。

2、启示

（1）财力充足是改革的前提保障。预算规模决定着地方政府满足本地区公众偏好的能力。民营经济较发达、财力较充足的地区，公共资源可以更多地投入到公共服务领域。而对于经济欠发达地区来说，财政支出基本上靠上级政府拨款，财政资金大多用于维持机构的正常运转和人员支出，政府财力困难，在民生问题妥善解决之前，参与预算民主的实践活动，对普通公众在一定程度上仍旧属于一种“奢侈品”，或者更恰当地形容为处于“奢侈品”向“必需品”过渡的阶段（马蔡琛，2009）。政府没有多余的自有财力用于基础设施建设等资本支出，参与式预算的实践缺乏财力支持。

（2）参与制度化是改革的制度保障。参与式预算在中国的兴起主要源于个别领导的推动和某些研究者的支持，具有较大的随机性和偶然性，这难免出现“人亡政息”的可能性。与此同时，健全的预算审查制度，以法律条文的形式明确规定人大在财政中的权力和地位、预算审议和实施细则，才能保证人大在实施的过程中做到有法可依、有章可循。因此，必须将参与式预算实践纳入制度内的有序规范之中，否则，改革将缺乏法律保障，缺乏稳定性。

（3）群众代表的素质是改革的效果保障。公共预算不同于一般的个人计划或财务计划，反映的是政府未来的支出重点和发展方向，其编制和实施过程涉及众多领域，具有很强的专业性。因此，预算参与者必须具备一定的专业知识，才能够进行科学合理的预算决策，并对其结果进行绩效分析（马蔡琛，2009）。作为参与式预算的主体，群众代表的素质对改革的方向与效果有着显著影响。如果代表看不懂预算文件，对预算审查知识仍缺乏了解，那么，在审议预算的过程中，将无法提出有针对性的意见与建议。

（4）参与的广度与深度是话语权表达的保障。目前基层参与的对象大多数是市镇人大代表，此外便是一些村级干部或企业法人代表，从参与广度而言，普通公民、社会中介组织、行业协会等一些非政府组织参与率不高；从参与深度来看，被纳入预算审议的公共决策议题多是基础设施建设项目，或某一公共决策问题，对一般性的公共事务决策，鉴于参与者专业素质的限制，并没有将其纳入参与式预算讨论和决策的范围。因此，保障公民、社会团体和组织参与的广泛性与专业性，是未来推行参与式预算需要解决的一个关键问题。

部分基层地方政府参与式预算的实践，在一定程度上推动和完善了我国的基层民主化进程。展望未来，地方政府预算规模的迅速扩大和地方财政实力的逐步增强，将为参与式预算在我国地方层次的发展提供极好的机遇。但是为了解决实践工作中面临的问题，需要做好以下几方面的工作。

1、建立支持性的财务与政治环境

政府、公民、公民社会组织和非政府组织需要致力于找出改进参与的方法，包括降低参与成本和使参与者受益更多的方法，并在参与式预算框架下通力合作以提高地方民主的质量和治理绩效（王雍君，2010）。为此，需要建立适当的法律基础，上级政府为参与式预算提供必要的财力和指导，协调纵向控制与地方自主管理间的冲突，以此形成支持性的财务和政治环境极为重要。