摘要:招投标制度是一种富有竞争性的采购方式,也是市场经济的重要调节手段,但由于机制不完善,法制不健全,致使当前的招投标现状仍存在不少不容忽视的问题。
关键词:招标;投标;问题;成因及对策
招投标制度作为工程承包发包的主要形式在国际国内的工程项目建设中已经广泛实施。我国从80年代初期开始实行工程建设招投标制度,它是我国建设管理体制改革的一项重要内容,是市场经济发展的必然产物,也是与国际接轨的需要。实践证明,招投标制度是比较成熟而且科学合理的工程承发包方式,也是保证建设工程质量标准,加快工程建设进度,取得理想经济效益的最佳办法。但是,由于建筑市场发育尚不规范,管理体制的束缚以及经验不足等原因,建筑工程招投标在具体操作中还存在不少问题。本文就目前建筑工程项目招投标中普遍存在的一些问题,发表一些个人的见解及解决办法,望能对今后的建筑工程招投标工作起到一定的参考作用。
一、目前建筑工程项目招投标中存在的问题
招投标是一种因招标人的邀约,引发投标者的承诺,经过招标人的择优选定,最终形成协议和合同关系的平等主体之间的经济活动过程,是“法人”之间诺成有偿的、具有约束力的法律行为。但是在目前建设工程招投标的实践中,在巨大的利益驱动下,各种规避、破坏公开招投标的做法和问题时有发生,已经严重影响了招投标的严肃性和公信力。
一是招投标信息公告发布不规范。如,有的限制信息发布范围,不按要求在规定的媒体上发布信息,只将公告发布在某一发行量不大的不知名的地方报纸上,有的甚至只将公告贴在单位门口。还有的公告时间过短,往往以工期紧任务重等为借口,只发布一两个星期就匆匆开标。这在客观上造成了获知信息的不平等。
二是招标文件编制不规范,存在不公平、有倾向性或歧视性的情况。倾向性有时表现明显,如在招标文件中注明品牌、设备型号等,但有时比较隐蔽,如在技术指标方面有倾向性描述。另外,有的招标文件制定时,会有一些特定技术条款,使大多数投标人被拒之门外。有些地区、行业或企业出于自身利益的考虑,还出台了一些保护主义色彩的规定,跨地区、跨行业或招标人外部的企业来参加投标,基本上是陪标。
三是串标、围标现象严重。一些部门滥用权利,某些建设单位在招投标前将建设工程内定给某些施工单位中标,暗中敲定施工队伍后,随便指定几个施工队伍前来投标,制造公开招标的假象;其他单位只是陪衬;或者是投标人之间进行串标,相互约定提高或压低投标报价,而获取中标资格,使招投标成为徒具形式的空壳,无法做到公开、公平、公正。甚至有的地方还出现了专业的围标集团,专门组织一些施工单位去投标,中标后再私下交易。
四是评标办法不够科学,专家水平有待提高。目前我们还没有建立起一套科学的评标办法,以至于有些单位,单纯着重报价高低,且整个评分方法重定性评分,轻定量评分,专家评标水平和职业素质有待提高。甚至有的招标人为了让内定的投标人中标,对招标代理机构及评委进行暗示,使评标打分有倾向性,使其中标。
五是承包单位挂靠转包问题。一些施工企业在资质问题上做手脚,有的出钱购买营业执照和资质等级证书,有的盗用或借用他人证件参加投标。有的企业中标后,直接转包或违法分包给其他单位,从中收取管理费,以包代管,而对工程质量、安全不从事管理、不负责任。这种转包的现象,使得一些资质不够,没有施工经验的企业,进入施工现场,为质量安全问题埋下隐患。
六是招标代理机构的行为有待进一步规范。由于我国招标代理业务起步晚,招标代理市场发育尚不完善,一些相关的配套制度还不健全,致使一些代理机构在实际工作中缺乏自律,步入误区,利用自己的特殊身份帮助业主选择有倾向性的选择中标单位的结果。
二、工程建设招投标存在问题的原因分析
招投标的实质是招标人在市场上通过招投标这一市场竞争方式来选择一家中标人,在工程招标和物资采购方面以合理低价保质按时完成招标内容;在土地和国有产权出让方面以合理高价保质按期完成招标内容。其存在的问题是多方面原因造成的,但归结起来体现在三个地方的反差。
一是高利润回报与低违规成本的反差。工程项目承包利润比较高,施工企业不惜采取回扣、行贿等非法手段开展“攻关”,从而多揽工程。虽然《中华人民共和国招标投标法》中对大多数招投标犯法做法都规定了“中标无效”的处罚,应该说还是比较严厉的,但由于地方保护或是部门利益的关系,目前对招投标犯法做法的处罚相对很轻,多数只是罚款了事。
二是招投标业务高速成长与制度建设相对滞后的反差。有形建筑市场的法制建设还不完善,公开招投标各种相关配套措施还不规范,存在不少漏洞和难以操作的地方。
三是高隐蔽交易与低水平监管的反差。场内结果是场外交易的体现,而有形市场中的违纪犯法做法交易隐蔽,往往是在有形市场外一对一地开展,很难被抓住把柄,就算在招投标过程中有一些异常做法,也可以凭目前法律法规的漏洞轻易搪塞过去。相比之下,目前监督机构的执法水平不高,部门间协调配合薄弱,不少环节管理不严、纪律松驰、漏洞多。从查处的一些案件来看,发现招投标犯法违规案件主要靠因“分赃不匀”而“内讧”的告发。
三、规范工程建设招投标的对策与建议
建设工程招投标活动是一项专业性很强、程序比较复杂的系统工程,特别是在招标主体和招标文件编制,组织评定标以及合同签订等,都需要有一套规范的做法,以保障招标人和投标人的合法权益。因此,依法监管、规范建设工程建设招投标行为,查出规避招标和在招投标活动中弄虚作假的问题,保障规范市场经济持续显得非常重要。
1、健全完善招投标法律、法规等监管制度,严格遵循招投标活动的基本原则
一是加快完善招投标法律法规等监管制度建设。1999年6月颁布的《中华人民共和国招投标法》至今已有10年时间,在这十年之间,招投标市场已发生了很大的变化,十年前制定的法律显得难以有效规制招投标活动中的方方面面,加之下位的法规和规章不完备,致使在招投标过程中违法行为屡禁不止,已成为引发招投标市场不公平竞争的根本原因。要规范好招投标市场,必须加快完善法律体系。首先,要对《招标投标法》进行修订,废止过时的规定,增加需要调整的规定。其次,要尽快制定招投标的行政法规,以对法律进行延伸,增强针对性和可操作性。最后,要完善部门规章,以对法律、行政法规进行细化、补充,进一步增强针对性和可操作性,以此形成一套疏密有致的监管制度。
二是招投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实守信的原则。招投标行为是市场经济的产物,并随着市场的发展而发展,必须遵循市场经济活动的基本原则。各国立法及国际惯例普遍确定,招投标活动必须遵守“公开、公平、公正”的原则。“公开”原则,就是要求招投标活动具有高的透明度,实行招标信息、招标程序公开,即发布招标公告,公开招标,公开中标结果,使每一个投标人获得同等信息,知悉招标的一切条件和要求。“公平”原则,就是要求给予所有投标人平等的机会,使其享有同等的权利并履行相应的义务,不歧视任何一方。“公正”原则,就是要求评标时按事先公布的标准对待所有的投标人。“诚实守信”原则是指招投标活动当事人应以诚实、善意的态度行使权利,履行业务,以维持双方的利益平衡以及自身利益与社会利益的平衡。
关键词:招标;投标;问题;成因及对策
招投标制度作为工程承包发包的主要形式在国际国内的工程项目建设中已经广泛实施。我国从80年代初期开始实行工程建设招投标制度,它是我国建设管理体制改革的一项重要内容,是市场经济发展的必然产物,也是与国际接轨的需要。实践证明,招投标制度是比较成熟而且科学合理的工程承发包方式,也是保证建设工程质量标准,加快工程建设进度,取得理想经济效益的最佳办法。但是,由于建筑市场发育尚不规范,管理体制的束缚以及经验不足等原因,建筑工程招投标在具体操作中还存在不少问题。本文就目前建筑工程项目招投标中普遍存在的一些问题,发表一些个人的见解及解决办法,望能对今后的建筑工程招投标工作起到一定的参考作用。
一、目前建筑工程项目招投标中存在的问题
招投标是一种因招标人的邀约,引发投标者的承诺,经过招标人的择优选定,最终形成协议和合同关系的平等主体之间的经济活动过程,是“法人”之间诺成有偿的、具有约束力的法律行为。但是在目前建设工程招投标的实践中,在巨大的利益驱动下,各种规避、破坏公开招投标的做法和问题时有发生,已经严重影响了招投标的严肃性和公信力。
一是招投标信息公告发布不规范。如,有的限制信息发布范围,不按要求在规定的媒体上发布信息,只将公告发布在某一发行量不大的不知名的地方报纸上,有的甚至只将公告贴在单位门口。还有的公告时间过短,往往以工期紧任务重等为借口,只发布一两个星期就匆匆开标。这在客观上造成了获知信息的不平等。
二是招标文件编制不规范,存在不公平、有倾向性或歧视性的情况。倾向性有时表现明显,如在招标文件中注明品牌、设备型号等,但有时比较隐蔽,如在技术指标方面有倾向性描述。另外,有的招标文件制定时,会有一些特定技术条款,使大多数投标人被拒之门外。有些地区、行业或企业出于自身利益的考虑,还出台了一些保护主义色彩的规定,跨地区、跨行业或招标人外部的企业来参加投标,基本上是陪标。
三是串标、围标现象严重。一些部门滥用权利,某些建设单位在招投标前将建设工程内定给某些施工单位中标,暗中敲定施工队伍后,随便指定几个施工队伍前来投标,制造公开招标的假象;其他单位只是陪衬;或者是投标人之间进行串标,相互约定提高或压低投标报价,而获取中标资格,使招投标成为徒具形式的空壳,无法做到公开、公平、公正。甚至有的地方还出现了专业的围标集团,专门组织一些施工单位去投标,中标后再私下交易。
四是评标办法不够科学,专家水平有待提高。目前我们还没有建立起一套科学的评标办法,以至于有些单位,单纯着重报价高低,且整个评分方法重定性评分,轻定量评分,专家评标水平和职业素质有待提高。甚至有的招标人为了让内定的投标人中标,对招标代理机构及评委进行暗示,使评标打分有倾向性,使其中标。
五是承包单位挂靠转包问题。一些施工企业在资质问题上做手脚,有的出钱购买营业执照和资质等级证书,有的盗用或借用他人证件参加投标。有的企业中标后,直接转包或违法分包给其他单位,从中收取管理费,以包代管,而对工程质量、安全不从事管理、不负责任。这种转包的现象,使得一些资质不够,没有施工经验的企业,进入施工现场,为质量安全问题埋下隐患。
六是招标代理机构的行为有待进一步规范。由于我国招标代理业务起步晚,招标代理市场发育尚不完善,一些相关的配套制度还不健全,致使一些代理机构在实际工作中缺乏自律,步入误区,利用自己的特殊身份帮助业主选择有倾向性的选择中标单位的结果。
二、工程建设招投标存在问题的原因分析
招投标的实质是招标人在市场上通过招投标这一市场竞争方式来选择一家中标人,在工程招标和物资采购方面以合理低价保质按时完成招标内容;在土地和国有产权出让方面以合理高价保质按期完成招标内容。其存在的问题是多方面原因造成的,但归结起来体现在三个地方的反差。
一是高利润回报与低违规成本的反差。工程项目承包利润比较高,施工企业不惜采取回扣、行贿等非法手段开展“攻关”,从而多揽工程。虽然《中华人民共和国招标投标法》中对大多数招投标犯法做法都规定了“中标无效”的处罚,应该说还是比较严厉的,但由于地方保护或是部门利益的关系,目前对招投标犯法做法的处罚相对很轻,多数只是罚款了事。
二是招投标业务高速成长与制度建设相对滞后的反差。有形建筑市场的法制建设还不完善,公开招投标各种相关配套措施还不规范,存在不少漏洞和难以操作的地方。
三是高隐蔽交易与低水平监管的反差。场内结果是场外交易的体现,而有形市场中的违纪犯法做法交易隐蔽,往往是在有形市场外一对一地开展,很难被抓住把柄,就算在招投标过程中有一些异常做法,也可以凭目前法律法规的漏洞轻易搪塞过去。相比之下,目前监督机构的执法水平不高,部门间协调配合薄弱,不少环节管理不严、纪律松驰、漏洞多。从查处的一些案件来看,发现招投标犯法违规案件主要靠因“分赃不匀”而“内讧”的告发。
三、规范工程建设招投标的对策与建议
建设工程招投标活动是一项专业性很强、程序比较复杂的系统工程,特别是在招标主体和招标文件编制,组织评定标以及合同签订等,都需要有一套规范的做法,以保障招标人和投标人的合法权益。因此,依法监管、规范建设工程建设招投标行为,查出规避招标和在招投标活动中弄虚作假的问题,保障规范市场经济持续显得非常重要。
1、健全完善招投标法律、法规等监管制度,严格遵循招投标活动的基本原则
一是加快完善招投标法律法规等监管制度建设。1999年6月颁布的《中华人民共和国招投标法》至今已有10年时间,在这十年之间,招投标市场已发生了很大的变化,十年前制定的法律显得难以有效规制招投标活动中的方方面面,加之下位的法规和规章不完备,致使在招投标过程中违法行为屡禁不止,已成为引发招投标市场不公平竞争的根本原因。要规范好招投标市场,必须加快完善法律体系。首先,要对《招标投标法》进行修订,废止过时的规定,增加需要调整的规定。其次,要尽快制定招投标的行政法规,以对法律进行延伸,增强针对性和可操作性。最后,要完善部门规章,以对法律、行政法规进行细化、补充,进一步增强针对性和可操作性,以此形成一套疏密有致的监管制度。
二是招投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实守信的原则。招投标行为是市场经济的产物,并随着市场的发展而发展,必须遵循市场经济活动的基本原则。各国立法及国际惯例普遍确定,招投标活动必须遵守“公开、公平、公正”的原则。“公开”原则,就是要求招投标活动具有高的透明度,实行招标信息、招标程序公开,即发布招标公告,公开招标,公开中标结果,使每一个投标人获得同等信息,知悉招标的一切条件和要求。“公平”原则,就是要求给予所有投标人平等的机会,使其享有同等的权利并履行相应的义务,不歧视任何一方。“公正”原则,就是要求评标时按事先公布的标准对待所有的投标人。“诚实守信”原则是指招投标活动当事人应以诚实、善意的态度行使权利,履行业务,以维持双方的利益平衡以及自身利益与社会利益的平衡。
三是招投标活动不受地区或部门限制的原则。在市场经济体制下,经济活动要遵循价值规律的要求,通过价格杠杆和竞争机制的功能,把资源配置到效益好的环节中去。招投标作为市场经济体制的产物,其最大的特点就是通过充分的竞争,是生产要素得意在不同的地区、部门之间自由流动和组合,从而满足招标人获得质优价廉货物、工程和服务的要求。因此一个统一、开放、竞争的市场,不存在任何形式的限制、垄断或干涉,是招投标发挥作用的外部环境和前提条件。另外,任何单位和个人不得已任何方式非法干涉招投标活动的原则。从目前的实践情况来看,有些单位出现之或排斥半年地区、本系统以外的法人或其他组织参加投标外,还以其他方式非法干涉招投标活动,妨碍了招投标活动的正常运行,损害了市场竞争秩序。
2、严格工程建设招投标活动的过程控制,不断优化招标、评标、定标规则
一是根据招标项目特点科学选择招标程序。对于招标程序的选择和确定,科学的做法应当是根据项目自身的特点选择采用何种招标程序。一般来说,对于工程难度不大的一般性工程或通用类型的设备以及普通材料进行招标,应当优先采用“先技术方案,后经济报价”的“两阶段开标”的招标程序,在确定技术方案可行或基本技术指标性能满足要求的前提下,重点考虑经济因素。而对于工程难度大、技术方案复杂的工程进行招标则应优先考虑采用“一次开标”的招标程序,即一次性开启投标人的商务、经济和技术等全部投标文件,并进行一次性的评审。这种“一次开标”的招标程序对构造复杂、技术难度大的工程项目建设而言是科学的,其有利于综合比较各投标报价方案的优劣和该方案的经济报价是否合理,从而实现有效控制工程造价的招标目标,有利于业主单位实现整体的工程管理目标。
二是根据招标项目特点科学使用评标办法。目前,实践招标中采用的评标办法主要是合理低价和综合评标法,但在实际招标过程中,如何结合项目特点和实际情况合理运用这两种评标办法,对于控制工程投资十分关键。对于通用型设备采购、一般类型的材料采购以及技术要求并不高的施工项目招标主要考虑的应当是工程造价,因此这些项目在招标过程中主要采用最低价评标法、合理低价评标法等以投标价格为核心因素的评标办法。而对技术复杂、难度较大的项目进行招标则应当优先采用综合评标法,但在具体招标过程中如何科学运用综合评标法,仍需项目业主进行科学设计,才能实现有效控制工程造价。实践中同样采用综合评标法,不同的项目业主实现招标目标的有效性和充分性各不相同,这主要取决于在采用综合评标法时对招标程序和具体评审指标的设计,如“两阶段开标”程序比“一次开标”程序更有利于控制工程造价。再比如具体评审指标分值比重的设定对投标人在投标过程中的侧重点也有明显的引导作用,而且指标分值的设定对于潜在的投标人最终参与投标竞争也有着直接影响。因此,实践中必须根据项目自身的实际情况科学选择采用何种招标程序以及评标办法,而且具体运用时还应当对评标办法进行科学设计和完善,尤其是根据项目的实际需要要对具体评审指标以及指标分值权重进行合理设计,才能在确保工程最重质量和用途的前提下,实现对工程投资的有效控制。
三是根据招标项目特点有效运用最高、最低限价规则。降低造价,控制成本是招标需要实现的目标之一,但绝对不是唯一的目标,过低的中标价可能导致最终签订的工程合同因工程造价款问题无法顺利履行,甚至可能引起违约而延误工程工期,影响最终交付使用,因此,在实践中,通常会根据项目建设的特点设置最高限价和最低限价。从把握限价合理性方面分析,最高限价、最低限价的编制必须按照国家相关政策规定和依据标准,并综合分析各方面因素,编制出最高质量的限价,做到工程定额依据合理、准确,收费既符合工程施工需求,又符合工程所在地市场实际水平,对建筑材料以及设备,要根据工程结构和质量、工程用途或性能要求,作出合理选择和设定。而且,对工程款支付、工期时限规定、现场施工条件因素均应做相应考虑。从保障限价编制的完整性和时效性方面分析,编制最高限价、最低限价应有组价计算过程,重要的分项分部要有明确的单价构成及分析,编制说明要详尽,主要材料表要内容齐全;限价的编制工作原则上应在开标前一周内完成,通常在开标前三天向潜在投标人公开,特殊情形如钢材、水泥等大宗材料市场价格变动较大时,应及时予以调整,并在开标前确定、公布。
3、加强对招投标的法制宣传,依法监管招投标活动
当前,串通投标现象呈越演越烈之势,其诱发的原因是多方面的。面对错综复杂的形式,加大对招投标的法制宣传和依法监管就显得尤为重要。一是有计划地组织投标人、招标人和招标代理人进行法制学习,指出串通招投标的危害性,使各方责任主体更加明白串通招投标是国家法律所禁止的。二是监管部门要加大监管力度,及时查处招投标活动中的违法行为,要依职权主动开展检查,从中发现串通招投标行为,要配备强有力的执法人员,做到及时发现违法违纪行为。三是敢于处理违法行为,监管部门对招投标活动中违法违纪行为的处理,应当依照法律法规及规章制度严肃处理,要建立不良行为记录公示制度,以此净化招投标市场,维护正常的市场秩序。
2、严格工程建设招投标活动的过程控制,不断优化招标、评标、定标规则
一是根据招标项目特点科学选择招标程序。对于招标程序的选择和确定,科学的做法应当是根据项目自身的特点选择采用何种招标程序。一般来说,对于工程难度不大的一般性工程或通用类型的设备以及普通材料进行招标,应当优先采用“先技术方案,后经济报价”的“两阶段开标”的招标程序,在确定技术方案可行或基本技术指标性能满足要求的前提下,重点考虑经济因素。而对于工程难度大、技术方案复杂的工程进行招标则应优先考虑采用“一次开标”的招标程序,即一次性开启投标人的商务、经济和技术等全部投标文件,并进行一次性的评审。这种“一次开标”的招标程序对构造复杂、技术难度大的工程项目建设而言是科学的,其有利于综合比较各投标报价方案的优劣和该方案的经济报价是否合理,从而实现有效控制工程造价的招标目标,有利于业主单位实现整体的工程管理目标。
二是根据招标项目特点科学使用评标办法。目前,实践招标中采用的评标办法主要是合理低价和综合评标法,但在实际招标过程中,如何结合项目特点和实际情况合理运用这两种评标办法,对于控制工程投资十分关键。对于通用型设备采购、一般类型的材料采购以及技术要求并不高的施工项目招标主要考虑的应当是工程造价,因此这些项目在招标过程中主要采用最低价评标法、合理低价评标法等以投标价格为核心因素的评标办法。而对技术复杂、难度较大的项目进行招标则应当优先采用综合评标法,但在具体招标过程中如何科学运用综合评标法,仍需项目业主进行科学设计,才能实现有效控制工程造价。实践中同样采用综合评标法,不同的项目业主实现招标目标的有效性和充分性各不相同,这主要取决于在采用综合评标法时对招标程序和具体评审指标的设计,如“两阶段开标”程序比“一次开标”程序更有利于控制工程造价。再比如具体评审指标分值比重的设定对投标人在投标过程中的侧重点也有明显的引导作用,而且指标分值的设定对于潜在的投标人最终参与投标竞争也有着直接影响。因此,实践中必须根据项目自身的实际情况科学选择采用何种招标程序以及评标办法,而且具体运用时还应当对评标办法进行科学设计和完善,尤其是根据项目的实际需要要对具体评审指标以及指标分值权重进行合理设计,才能在确保工程最重质量和用途的前提下,实现对工程投资的有效控制。
三是根据招标项目特点有效运用最高、最低限价规则。降低造价,控制成本是招标需要实现的目标之一,但绝对不是唯一的目标,过低的中标价可能导致最终签订的工程合同因工程造价款问题无法顺利履行,甚至可能引起违约而延误工程工期,影响最终交付使用,因此,在实践中,通常会根据项目建设的特点设置最高限价和最低限价。从把握限价合理性方面分析,最高限价、最低限价的编制必须按照国家相关政策规定和依据标准,并综合分析各方面因素,编制出最高质量的限价,做到工程定额依据合理、准确,收费既符合工程施工需求,又符合工程所在地市场实际水平,对建筑材料以及设备,要根据工程结构和质量、工程用途或性能要求,作出合理选择和设定。而且,对工程款支付、工期时限规定、现场施工条件因素均应做相应考虑。从保障限价编制的完整性和时效性方面分析,编制最高限价、最低限价应有组价计算过程,重要的分项分部要有明确的单价构成及分析,编制说明要详尽,主要材料表要内容齐全;限价的编制工作原则上应在开标前一周内完成,通常在开标前三天向潜在投标人公开,特殊情形如钢材、水泥等大宗材料市场价格变动较大时,应及时予以调整,并在开标前确定、公布。
3、加强对招投标的法制宣传,依法监管招投标活动
当前,串通投标现象呈越演越烈之势,其诱发的原因是多方面的。面对错综复杂的形式,加大对招投标的法制宣传和依法监管就显得尤为重要。一是有计划地组织投标人、招标人和招标代理人进行法制学习,指出串通招投标的危害性,使各方责任主体更加明白串通招投标是国家法律所禁止的。二是监管部门要加大监管力度,及时查处招投标活动中的违法行为,要依职权主动开展检查,从中发现串通招投标行为,要配备强有力的执法人员,做到及时发现违法违纪行为。三是敢于处理违法行为,监管部门对招投标活动中违法违纪行为的处理,应当依照法律法规及规章制度严肃处理,要建立不良行为记录公示制度,以此净化招投标市场,维护正常的市场秩序。
