摘 要：广州市政府建国以来在内河污染治理领域开展了大量的治理工作。广州市的内河治理经历了筹划起步阶段、达标建设阶段、转型试验阶段、转型发展阶段和加强完善阶段，治理从分散到统一，从低效到高效，从内河与城市形象格格不入到引领城市成为整治示范城市，广州市政府做出巨大的努力，终于走出一条广州市的特色治理之路，也为其他城市的内河治理积累了宝贵的经验。
关键词：内河污染治理;演进历程;基本经验
引言
广州市境内河涌密布，根据《广州市河涌水系规划（2017—2035年）》这一文件可以得知，广州市现有1 368条河流（涌），河流有珠江广州段、流溪河、白泥河等，而纳入广州市域内规划的河涌有231条，形成了一道严密的“河涌水网”。
在过去，经济发展被看作是第一要务，忽略了对环境的保护。而快速城镇化、工业化等也对广州市境内水环境造成了重大破坏，存在大量生活污水、工业废水未经处理或是处理不达标就直接排放到河流中的现象，导致许多河涌变黑变臭，水质下降。这些年来，政府也一直致力于广州市内河污染治理。在1998年颁布的《青山碧水蓝天工程计划》（1996—2000年）文件中，市政府提出要对珠江广州段的有机污染进行整治。这打响广州市内河污染治理的第一枪，正式拉开广州市大规模治水的序幕。近年来，广州市的内河污染治理开始显示出成效。在2019年的《广州市工作报告中》，市长温国辉先生向民众分享了2018年内河污染治理的巨大进步——“35条黑臭河涌长制久清，112条黑臭河涌治理主体工程完工，广州市入选全国黑臭水体治理示范城市”。截至2019年，广州市147条纳入国家监管平台黑臭河涌整治取得了阶段性的胜利，已全部实现消除恶臭 。
显而易见，广州市内河污染的治理是成功的，而成功是值得借鉴的。梳理广州市内河污染治理的演进历程，总结建国以来广州市内河污染治理的基本经验，能够为其他城市的内河污染治理提供一条可供参考的道路。同时，在目前关于广州市内河污染治理的研究大多集中在内河生态景观改善、整治技术以及污染现状分析等方面的发现上，对建国以来广州市内河污染治理历程的整理与分析以及经验的总结能够丰富水污染治理这一领域的研究，为广州市治水工程提供更加翔实的理论依据。
一、广州城市内河污染治理的阶段分析
回顾近现代的治水历程，广州河涌治理思路和具体措施在实践中不断完善，在总结自身经验教训和参考国外先进方式的基础上不断优化对河涌污染的治理。本文根据重要的文件、制度或主要治理方式的转变，将广州的河涌治理大致划分为五个阶段。
（一）第一阶段：筹划起步阶段（1978—1998年）
1.河涌情况及相关政策制度的出台
改革开放后，工业迅速发展，广东省工业产值以每年约25%左右的速度增长。但经济的增速也带来了环境问题，尤其是河流污染问题日益突出。1995年《中国环境状况公报》的数据显示，当时珠江流域水污染情况加重，部分支流河段也受到污染。水质符合1类、2类标准的只占31%，达到3类标准的约占47%，4类、5类标准的占22%。主要污染指标为氨氮、高锰酸盐指数。其中，广州的城市污水大多以河涌作为集污水渠，生活污水和工业废水都会汇入河涌，并横穿市区，最终注入珠江。大量污水的排放对珠江产生严重污染，十多条河涌水体黑臭，直接影响城市居民的日常生活和市容市貌。除了水质污染外，河道还存在洪（潮）灾害、内涝灾害等问题。
1987年1月17日，广州市人大常委会议通过《广州市饮用水源污染防治条例》。条例中规定了相关部门的职责范围、监管原则、奖罚方式等具体内容。1995年颁布《广州市防治珠江广州河段水域饮食业污染管理规定》，其中要求获批准的餐饮业经营者必须自建污水处理设施和其他污染物防治设施，使污水及其他污染物的排放达到国家和地方排放标准，且经环境保护等有关行政主管部门验收合格后，才可开业。
2.治理措施及成效
针对上述的水体污染、洪（潮）灾害、内涝灾害等问题，广州市采取多种措施。在河涌整治方面，该一阶段主要为解决防洪排涝的问题。在防洪上，主要是挖宽挖深航道、加固加高岸墙及堤防，同时也新建、改造防洪（潮）水阀。河道堤岸工程采用单一的浆砌石或钢筋混凝土直立式挡土墙，河岸再种植意向简单的绿化。此做法虽然能快速改善了滨江滨河和周围环境，但会存在亲水性不足、不利于生态系统恢复和景观单一、呆板的缺陷。
对于水质污染的治理上，政府决策的目标是逐步提高城市雨、污水收集能力和污水集中处理的能力，工作重点是建设排水管道和城市污水处理厂，以污水集中治理、建二级污水处理厂为主。在1995年，投资了3 500万元进行老城区内河涌的整治，做好四条河涌的疏通、改造、清理垃圾等工作。在十四条主要河涌入口处设置垃圾网，阻隔大件垃圾。且新建大型污水处理廠、全面推行单体地埋式生活废水自动生化处理装置，对产生严重污染的企业限期整改、完善高层住宅的排污系统并做好广州河流两岸绿化建设。此外，建立数百个三级三方指挥机构，成立对应的抢险救灾队伍。初步建成各级无线通讯网络，并不断开发、完善监控系统，建成广州市水情自动测报和防洪排涝计算机监测系统，实现远程遥控、遥测、遥报、遥调的操作。
（二）第二阶段：达标建设阶段（1998—2006年）
1.河涌情况及相关政策制度的出台
广州河涌的排污量仍较大，河涌淤积情况不乐观，大部分河涌仍是发黑发臭，对城市形象及民众的生活和健康产生负面影响。加之城市土地资源紧缺，地价增值，导致乱搭乱建、占用河涌的行为愈加严重。1998年，广州市委、市政府提出“一年一小变，三年一大变”的环境整治要求，在治理河涌方面提出要拆迁河道两岸违规建筑、清淤保洁的高标准工作任务。但在此阶段中，对河涌功能的定位还不明确，不同部门根据自己的工作任务将河涌视为不同的角色，因此也造成严重的后果。此外，多头管理也是在河涌治理过程中一个重要问题，常出现多部门同时管理导致难协调一致，或责任不明，甚至出现部门间相互推诿的情况。 广州于2002年开始实施的第二轮大型污水处理项目仍在继续，其建设措施依旧服务于完成“2010年河道清水”的“大变革”目标，并修订了1988年的污水处理计划，制定了一些行业管理新行动。2003年广州市人民政府颁布了《关于防治水库湖泊污染的通告》，具体指出违规违法行为，并说明对此类行为的处罚力度。2005年，广州出台了《广州市原八区河涌水系规划》，该规划在市政截污的基础上提出河涌综合整治的措施。
2.治理措施及成效
在河涌整治方面，增加了河道的亲水性内容，采用复式断面，建设亲水平台。尽量降低一级平台高程，修筑滚水堰，保持景观水位。但仍存在景观水位较低、导致枯水期是河床经常露出、生态保护力度不足等问题。在治污上，政府相关部门组织建设大量的污水处理厂和配套的管网。此后，还相继成立专门的行业管理部门（城市排水管理处）和建设部门（市污水处理工程建设领导小组办公室），负责治水治污工作，使排水行业管理和建设工作得以独立运作。同时，开始了对工业点、面源污染的整治，并继续推进在线监测系统建设，退二进三，对农村畜牧业的养殖污染，巡查和执法等工作。
2004年2月，原广州市水利局提出了城区河涌截流后健康水循环补偿，污染控制，生态修复，规划保护和治水工作机制等问题，并指出要防止将河涌整治当做简单的景观建设来对待。通过完善城市污水处理设施和配套管网的建设，城市生活污水处理能力得到了极大提高，为2007年创建国家环境保护模范城市提供了有力保障。广州城市水环境治理工作的成绩逐步已得到国内外的认可。
（三）第三阶段：转型试验阶段（2006—2008年）
1.河涌情况及相关政策制度的出台
经过前阶段的整治，河涌已有很大改观，之前“除了老鼠看不到其他动物”的河涌，慢慢出现鱼的身影，之后还有小虾小蟹的出现。河涌内的鱼虾的生存情况是河水质量最直接的体现。广州市水利部门抓紧时机，对河涌治理做新一轮的冲刺。2005—2007年，投入约148.8亿元对市内231条河涌进行综合整治或改造，计划修筑18个人工湖和1处人工湿地与河涌相连，并引入江水补充河道，提高水面率。
2008年，为改善城市水环境质量，建设宜居城市，广州颁布了《广州市人民政府关于加快推进河涌综合整治和污水处理工程建设的通告》，并配套出台了《广州市污水处理和河涌综合整治工作方案》《广州市人民政府关于禁止向江河湖泊直接排放污水的通告》《关于禁止向江河湖泊直接排放污水的综合执法方案》等制度，提高排放标准，加大监管力度。同时，引入“生态堤”的理念，治理时把野生生物种群的生长考虑在内。同时采用简单的护脚防冲措施，上方种植花草，突出岭南水乡特色，河道岸线自然，景观效果、生态效果突出。
2.治理措施及成效
2007年，广州市政府把河涌整治工作作为“政府一号工程”，并成立市河涌综合治理工作领导小组。各部门责任分工进一步明晰：市建委组建市水系建设指挥部，重点整治中心城区的7条河涌的景观绿化工程。原市政园林局负责城区内河涌干流的截污、清淤以及雨污分流工作;原市水利局负责堤岸建设和补水工程;原市市容环卫局负责231条河涌的保洁工作、相关区政府负责河涌两岸拆迁。由此更有效地解决之前多头管理的弊端。此外，还引入城市滨水景观建设概念，探索新融资渠道和社会管养模式，并首次启动了白云湖、三涌补水工程等城市河涌的补水工程建设，但依旧存在各整治工程推进不平衡、污水（泥）二次污染、用地手续烦琐且费用高、流域治理规划欠完善等问题。
在治理河涌时，引入了生态堤防的概念，采用简单的护脚措施，上部种植了花草，突出了岭南水乡的特色。此阶段河涌治理开始在亲水、生态方面发力，尽量降低一级平台高程，修筑滚水堰，保持景观水位。在此期间，重点整治了市内7条河涌，河涌水质得到趋于好转，景观环境得到明显改善，由此，广州荣获建设部“中国人居环境奖”称号。从2006年7月市政府重新举行横渡珠江活动为起点，市政府向市民展示了治水的成效和决心，并赢得了公众的参与。
（四）第四阶段：转型发展阶段（2008—2016年）
1.河涌情况及相关政策制度的出台
广州市的水质型缺水问题十分突出，在经过一段时间的整治、尤其是河涌截污以后，缺水问题加剧，生态效果较差，与广州市的城市形象有所出入。由于广州城市生活污水设施建设一直达不到环保城市的要求，农业面源污染和工业废水污染无法做到根本性杜绝，多种污染一直侵害着广州内河的环境，在2010年举办亚运会的背景下，为了加快推动城市化进程的发展，2009年广州市政府出台《广州市污水治理和河涌综合整治工作方案》，该方案以污水治理为主、调水补水为辅，突出重点，综合治理，城乡统筹，全市治污，实现中心城区全面截污，乡镇污水全面治理。并且加大执法力度，采取有力措施，力保方案的顺利进行。
同年，《广州市扩大区县级市污水治理和河涌綜合整治审批权限的规定》的出台对广州市政府的污水处理工作进行了更为详细的16条规定，该规定立足于广州市实际情况，更为准确与详尽。
2.治理措施及成效
在行政机构方面，进行了改革：成立了广州市水务局和广州市水务投资集团。前者整合了水利、供水、排水三大行业，后者统筹了中心城区供水、污水处理、河涌综合整治等涉水项目的业务，将政府行为与企业行为相结合，具有一定的创新性。
在治理污水方面，政府决策目标是改善河涌水质，实现“2010年江水变清”要求，主要工作内容围绕服务举办2010年广州亚运会的需要确定。从采取中心城区截污与乡镇污水治理相结合、综合整治河涌、治理中心城区内涝等方面入手，由市领导机构牵头治水，并建立具有责任状和包干制特点的分工体系，实施城乡一体的水环境流域治理。
根据《广州市污水治理与河涌综合整治工作方案》， 广州在2010年6月底前就基本实现生活污水处理率高达85%的目标，不仅对中心城区的内河河段进行河涌截污，还能把生活用水污染源、农业污染源以及工业污染源等主要污染源全部接入污水处理系统，成效显著。 （五）第五阶段：加强完善阶段（2017年至今）
1.河涌情况及相关政策制度的出台
广州市治理河涌完善阶段以来，市政府不断建立健全体制机制，面深入推进黑臭水体治理。截至2018年，全市的147条黑臭河涌，95%以上的河涌已得到全面的改善，这都归功于相应计划与方案的实行。
2017年，《广州市全面推行河长制实施方案》出台劝全面规划了河长制的推行，根据《方案》，不仅河涌要有河长，全市江河、湖泊、水库、山塘都要全面推行河长制。到2017年6月底前，实现全市河湖河长制全覆盖。另外，《省总河长1号令》《市总河长2号令》和《市总河长令3号令》等号令的出台也是为河长制的推行而服务的。
关于水体污染治理方面也有出台了相应的计划与方案：《广州市治水三年行动计划（2017—2019年）》和《广州市黑臭水体治理攻坚战实施方案》。其中，《广州市治水三年行动计划（2017—2019年）》中明确提出，2018年底前广州市187条黑臭河涌基本达到不黑不臭标准，以及2019年底前各区基本消除黑臭河涌这两阶段性任务。
2.治理措施及成效
根据2017年出台的《广州市全面推行河长制实施方案》，在河涌推行河长制的基础上，全市的江河、湖泊、水库、山塘也要如此，基本做到全市的河湖都有河长、都实行河长制。在推行该制度以来，广州市全面开展“四洗”行动（“洗楼”“洗管”“洗井”“洗河”）又对黑臭河涌进行了“手术式”的全面治理，不仅针对水体污染，更是对其范围内的违法场所进行有针对性的处理，不仅全面，更是严格。 2018年以来，广州市政府以压实最严河长制为抓手，出台最严格河长责任规定，广州市荔湾区昌华街道办主任叶辉成为河长履职的榜样。同时，黄埔区、增城区、番禺区的3 名河长也因工作不到位等问题被严肃批评，拉进“黑名单”。真抓实干之后，广州市的黑臭河涌治理初见成效，并获得“国家黑臭水体整治示范城市”的称号。
根据《市总河长2号令》的内容，其提出了一个更有创新性的治理思路：在市、区、街镇、村居四级河长基础上，设置九大流域河长。这充分把握了行政区域分区可能存在疏漏的问题，完美解决了不同行政区域的协调与配合问题，是更为有效的整治思维模式。
随着信息时代的到来，实施“互联网+河长制”行动计划也是保证河长制全面推行的有效措施。整个河长管理信息系统由河长管理信息系统PC端、河长管理门户网站、河长管理APP、“广州治水投诉”微信公众号等部分构成。该系统不仅推动了各工作部门的合作，更激起了广大市民的工作参与积极性：半年多的时间就有数千名市民通过微信公众号反映了四千多单内河污染问题。
二、广州城市内河污染治理的经验总结分析
（一）从多头管理到责任落实
在阶段分析中可以看到前期的政府部门管理负责人比较分散，存在多部门管理的现象，对内河污染治理工作效率的提高有一定的負面影响。我们可以从内河污染治理工作的阶段治理中发现，内河污染治理的工作逐渐被集中到一个部门当中。
内河污染治理的领导者或者是责任人越来越集中，从筹划起步阶段和的时候是市政管理局、环保和水利等部门分工协作，到转型发展阶段组建市水务局解决多龙治水的格局和加强完善阶段建立河长制。设立各级党政领导人为河长，发挥领导者的“高位推动”作用，让领导者充分发挥自身的作用来加强纵向层级之间的合作和沟通，在横向做好连通同级各职能部门，明确各自的职责和分工，从而实现快速高效的整合、调动当下所有可利用的社会资源，从而解决前阶段所留下的跨域跨部门导致的权威碎片化和协同失灵问题，实现对广州内河污染治理的专项高效进行。
（二）从处理污水到控制污染源头
随着我国经济的飞速发展，我国水环境问题日益突出，城乡水环境遭遇到空前的威胁。城乡河道因污染和生态系统严重退化，河道水质已基本处于V类和劣V类水质，多数河道水体污染严重、富营养化，最主要的污染指标是高锰酸盐指数和氨氮，此外河水大多变黑变臭、病原菌超标，造成了严峻的环境生态形势，严重影响了广大农村的生态、生产和生活安全。相关专业人员开发出符合我国现状的先进水处理技术，全面高效地处理城镇生活污水，并能够达到排放、灌溉或杂用要求，以缓解水资源紧张、水环境污染的现状。因此在第一到第三阶段，政府的内河污染治理工作都是城市生活污水处理上，建设污水处理厂及配套管网。
事实是，前三个阶段的治水工作是治标不治本的，河流仍然会被污水注入。治理水污染，截污控源是关键。按照工业企业污水、城镇生活污水和农村生活污水等三类不同污水，因地制宜开展截污纳管。以往被人忽视的工业企业初期雨水，也纳入了监管的范畴。工业废水、初期雨水分别经过初步处理，达标后排入市政管网。而工业园区企业生产污水经由统一处理，如今已达到相应水污染物排放标准，在实现工业制造向中高端“闯关”的同时，打好了一场“治污仗”。在第四阶段中，共搬迁中心城区295家企业，全面清理并限期拆除非法排污口，共整改了饮用水源保护区内的6 980个排污口，着力控制住污染的源头，做到治污要治本。为此要做到全面排查城区污水收集及管网畅通情况，确保污水应收尽收。联合县城管等部门，全面开展巡查执法及监管工作，切实加强对县城、建成污水处理设施集镇的污水收集及管网布设畅通，控源截污，重新接通污水点及污水管，做到管网全覆盖，污水全入管、全处理。同时，强化宣传和举报投诉。加强对群众的宣传，及时对群众的举报和投诉事件进行整改。通过各种形式向群众宣传，不仅要节约水，更要对乱排、乱占、乱建、乱采、乱堆现象进行举报和监督，形成全社会共建、共享的良好环境，永续 “绿水”长流。
（三）从单纯净化到兼顾美化
内河污染治理的重点工作毋庸置疑就是“净化”水质，广州市政府在集中力量收集和处理污水的同时，会采取相应措施来提高河流的观赏性。
根据水体黑臭程度、形成污染的原因和整治阶段的目标，有针对性的选择适用的技术方法组合。系统考虑不同技术措施的组合，多措并举、多管齐下，实施黑臭水体整治。对拟选择的方案进行技术经济比选，确保技术的可行性和合理性。既要满足近期消除黑臭的目标，也要兼顾远期水质进一步改善和水质稳定达标。强化技术安全性评估，避免对水环境和水生态造成不利影响和二次污染。降低水的浊度，提高水体透明度，让沉水植物自然生长，恢复水体自组织功能，促进黑臭水体生态转型，恢复水体的自净能力，最终实现水生态完整性修复、保持低碳运行、河道“畅通、流动、清澈、美丽”的目标。 在筹划准备阶段为了打好治污的基础工作，在美化河流方面政府没有给予过多的重视，而在达标建设阶段建设亲水平台，在转型实验阶段引入生态堤理念，上部种植花草，突出岭南水乡特色。根据水质净化和河道景观需求，综合考虑沉水植物、浮水植物及挺水植物组成水生植物修复体系。沉水植物在水生态修复尤其在提高水体透明度和景观营造方面日益受到人们的重视，以此达到河涌的最大观赏性，可谓不负“岭南水乡”的一大特色。通过实施生态修复，构建多级食物网，完善水体生态食物链，维持生态平衡。浮游动物、微生物、底栖动物、鱼类等群落结构健康合理，内部形成完善的生态结构。形成长效自净功能，能有效抵御大气沉降和地表径流等带来的外源污染，长久保持健康的生态系统和良好的水质。
（四）治理过程中及时纠错
在阶段的分析中我们可以看出，广州的治水过程并不是一帆风顺的，每一个阶段的各个截点都有一些小错误，其中最重大的纠错有两次。第一次的纠错是在转型试验阶段，政府相关部门的执行力不足，内河污染治理的成效不明显，引起了社会的质疑和不满，而政府内部也进行了反思，从各方面改正，采取有效的措施，虚心接受社会群众的监督。第二次的纠错是在转型发展阶段，组建市水务局解决多龙治水的格局，建立以责任状和包干制为特点的分工体系，明确的内河污染治理的责任所在，集中力量统筹治水。
及时发现错误并且承认错误是内河污染治理的关键，错误在很多时候是客观存在的，但是往往被政府部门主观忽略，因此及时去审视自身去发现错误是非常重要的，也是一个很重要的经验总结。在广州内河污染治理的阶段继承中，两次重大纠错对治水执行力和治水领导集中性方面进行改正，推动了治水工作的进阶发展。
结语
水是生命的必需品，城市水资源的质量直接影响市民的生命健康。回望广州市建国以来的河涌治理历程，虽然艰辛坎坷，但当下的治理成效也是市民有目共睹的。在河涌整治期间，政府部门虽吃了不少苦头，如技术上的短板、制度上的不完善、部门间的分工不明确等，阻碍治理进程。但政府部门也在其中痛定思痛，不斷总结实践中的利弊得失，坚定信念信心，继续集人力、物力、财力进行城市内河的治理。此外，在治理中政府部门也摸索出不少成功经验：责任落实到具体部门及个人、从源头控制污染、利用生物技术与环境共融、及时反思总结等经验。但河涌的治理不是一蹴而就的事情，也非能一劳永逸，广州市的河涌治理工作仍任重道远，希望相关政府部门继续科学整治，全力以赴，打造“云山叠翠，珠水流光”的美丽羊城。
参考文献：
[1] 周剑波，刘兆伟.广州市河涌水污染现状分析及治理思路研究[J].资源节约与环保，2018，（4）：103.
[2] 姜胜，顾继光，冯佳和，冯洁娉，杨宇峰.广州海域环境质量评价[J].应用生态学报，2006，（5）：894-898.
[3] 李立，肖锦.广州城市污水的综合治理[J].环境，1997，（2）：47.
[4] 余安仁.广州城市河道灾害及治理措施[J].水利水电技术，1996，（1）：28-31.
[5] 孟浩亮. 广州主城四河涌的历史演变与景观生态重塑研究[D].广州：华南理工大学，2010.
[6] 张虎，徐欣.浅析广州市河涌整治的制约因素[J].开放时代，2000，（6）：66-67+60.
[7] 黄红.广州市河涌水环境治理思路[J].水利发展研究，2005，（8）：35-36+55.
[8] 马恒.审视广州河涌[J].环境，2005，（9）：24-27.
[9] 曾颖委.广州市河长管理信息系统的开发与应用成效[J].水资源开发与管理，2018，（6）：9-14.
[10] 伍家添. 广州市中心城区水环境综合治理对策探讨[D].广州：华南理工大学，2010.
[11] 禤倩红，刘罡，朱文玲.广州：清污分离 提质增效[J].城乡建设，2019，（12）：10-12.
[12] 杜娟，钟奇振.广州：最严河长制“围剿”黑臭水体[J].环境，2019，（8）：24-26.
[13] 《广州市污水治理与河涌综合整治工作方案》通过[J].给水排水，2009，（2）：99.
