摘要：本文以XX县为例，从土地整理项目的必要性、意义出发，对项目合法性、土地适应性、生产潜力等方面进行了深刻分析评价，最后对吴起县土地项目整理工作的成功实例进行经验总结，针对土地整理项目中表现出的问题，提出了一系列的应对措施，希望能够对其它县（市）的土地整理工作提供借鉴意义。
1.1 项目提出的原由、建设的必要性和意义
1.1.1项目提出的原由
XX县位于XX，东南与XX县为邻，东北和XX县相连，西北与XX县接壤，西南与XX县毗邻。地跨东经107°38′57″～108°32′49″，北纬36°33′33″～37°24′27″之间。县辖12个乡镇，163个行政村， 总人口12.1万人，其中农业人口10.70万人。全县总土地面积379146.4 hm2，人均3.16 hm2。1998年退耕还林实施后，XX县成为全国退耕还林示范县，按规划保留耕地20000.0hm2，占土地总面积的5.3%，人均耕地不到3亩。其中水浇地1701.0 hm2，仅占耕地总量的8.5%。致使当地农民广种薄收，农业生产效益低下，农民从事农业生产的积极性不高，大量旱地亟待整理配套，以发挥土地生产潜力。
根据国土资源部《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》（国土资发[2005]29号）精神，今明两年国家投资土地开发整理项目管理工作应认真贯彻落实《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策意见》（中发[2005]1号），土地开发整理工作的重点和方向发生了新的变化，要求加大对基本农田的投入力度，做到以建设促保护，以整理促效益。根据陕西省国土资源厅“陕国土资耕发[2005]11、12号”文件及XX市国土资源局“延国土资耕发[2005]35号”文件要求，土地开发整理工作立足于提高农业综合生产能力，大力开展基本农田整理，促进补充耕地数量、质量和生态协调统一；坚持资金和资源合理配置、向土地开发整理重大工程、粮食主产区（县）和基本农田保护区倾斜。据此，XX县土地整理中心经过反复调查和论证，提出XX县五谷城等（3）个乡（镇）土地整理项目。
项目提出后，XX县政府和土地、农业、水利、林业、环保等有关部门领导及专家对项目进行了实地考察论证，认为项目区自然条件、生态环境较好，具有土地开发整理所必需的道路、电力等基础设施，水资源条件较好，基本农田集中，规模较大，位于XX县基本农田保护内。但目前田间无配套设施，基本农田均为旱地，集约经营程度低，产出小，经土地整理后，可以使现有川旱地集中连片，通过配套农田水利设施和防护林网，提高耕地数量和质量，更加适宜农作物生长，土地整理潜力大，综合效益显著。该项目的建设符合国家、陕西省及吴起县对土地整理的要求，实施后对促进吴起县改善农业生产条件，提高农民收入，发展特色农业具有十分重要的意义。
1.1.2项目建设的必要性和意义
(1) 落实国家调整土地开发整理方向、全面提升基本农田生产能力的需要
项目区基本农田集中，又是XX县的主要产粮区，但目前均为旱地，地块零乱，田面窄小不平整，不利于机械化耕作；土壤保墒能力低下、有机质含量小，肥力不足产量低；土地粗放利用，部分地方广种薄收。通过对田、水、路、林进行综合整治，增加耕地的蓄水、保土、保肥和抵御自然灾害的能力，全面提高项目区基本农田的质量。
(2) 加强基本农田保护，提高耕地资源可持续利用能力的需要
项目区基本农田整理是保证吴起县耕地质量提高和满足群众农业生产的需要。近年来随着交通条件的改善、农村电网改造以及邮电通讯条件的不断提高，沿公路沿线和川道地区的乡镇企业、居民点逐步发展壮大，造成基本农田和分布在城镇周围、公路沿线和川道地区的耕地面积减少，严重影响了全县耕地总量的动态平衡和当地农民群众的生产生活。耕地的减少，引发了项目区内人地矛盾，通过本项目土地整理，有利于缓解当地土地资源紧缺问题，改善人地矛盾突出、原有耕地质量不高的现状。项目实施后将大幅度提高现有耕地的生产力，有效提高粮食生产水平和土地供养能力，保持农业可持续发展战略目标的实现。
(3) 是农村产业结构调整、促进区域社会经济可持续发展的需要
加入世界贸易组织后，迫切需求对农业基础设施建设和农业结构调整。通过土地整理可使耕地质量提高，优化土地利用结构，提高土地产出率。除一部分耕地保证粮食生产外，其它耕地可依靠科技进步和创新进行多种经营，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，实现农业增产、农民增收的目的，促进区域社会经济可持续发展。
(4) 有利于退耕还林及生态环境建设目标的实现
项目实施后，有效耕地面积增加，土地质量提高，粮食增产，人民收入提高生活富裕。边远山区农民可搬迁移民到这些川道居住，使山区退耕还林还草，水土流失治理面积进一步扩大，巩固退耕还林成果。同时，通过项目本身的农田防护林、护路林、护岸林建设，提高项目区的林木覆盖率，并起到涵养水源，降低风速，改善田间小气候的效果，项目区的生态环境也将得到明显改善。
2 项目区概况
2.1 自然条件
2.1.1地理位置
项目区涉及五谷城乡、薛岔乡和吴起镇等3个乡镇的7个行政村31个村民小组，地理坐标为：东经108°13′48″～108°22′19″，北纬36°55′48″～37°06′59″，地理位置见图3-1。
2.1.2地形地貌
项目区位于XX，属XX区，地貌总的以川为主，梁、峁、涧、沟、谷并存。地势呈东北高西南低，河槽大部岩石裸露，沟谷切入基石，河流方向由东向西，河流比降6.27‰。川台被黄土覆盖，山坡植被较好。项目区内川台地分布在川道两岸一、二级阶地上，地势起伏不大，土层较厚。项目区海拔高度1307.0m-1396.0m之间,地面坡度2°～4°。项目区概况见影像资料。
2.1.3气候
项目区属中温带半湿润半干旱气候区，春季干旱多风且升温缓慢，夏季短暂并且旱涝相间，秋季温凉湿润但降温迅速，冬季漫长而寒冷干燥。多年平均降雨量462.0mm，由于受东南季风影响，降水主要集中在7、8、9三个月，降水量在301.7mm以上，约占全年降雨量的62.4%，短历时暴雨偏多，偶有冰雹袭击。年平均气温7.8℃，最热日平均气温21.6℃，极端最高气温37.1℃，极端最低气温－25.1℃，冬季平均气温在－5℃以下。≥10℃的年积温2817.8℃，年平均日照数2400.1h，无霜期146d，≥0℃年天数为250d左右，作物生长期长，中南部地区热量条件好于西北部地区。
2.1.4植被
受地理位置影响，XX县是地带性植被，植被类型为中温带森林灌丛草原植被，植被类型比较复杂，据统计项目植被分为：
（1）北部干草原类，主要以五谷城、铁边城、吴仓堡为典型向南过度，草被覆盖率为45%。主要植被有：百里香、萎陵菜、针茅、胡枝子、铁杆篙、冷篙、棘豆、冰草、黄篙、甘草等。涧四周为人工林地，主要有杨柳、沙柳、小叶杨，半坡有柠条。
（2）山地灌林草丛类，包括白豹、长官庙南部，植物种类繁多，一些半灌植物构成了草场的优势类群，植被覆盖率为65%。主要植物有：针茅、铁杆篙、胡枝子、紫苑、百里香、萎陵菜、冷篙、棘豆、百里香等。主要灌木有：黑刺、马茹刺、丁香、杠柳等。分布在草场中的乔木有：杨树、柳树、杏树、榆树等。
（3）农林隙地类，主要是镶嵌于农、林地以及埝畔周围的草场，是放牧的主要场地，约占天然草地总面积的75%。
2.1.5土壤
项目区在洛河一级支流的川道上，土壤主要为黄绵土，其次是淤土。河谷一级阶地为淤土，二级阶地为黄绵土，土层较深厚，通透性好，易于耕作，保肥性能好。黄绵土土壤容重为1.13g/cm3，孔隙度52%，土壤耕层有机质含量0.40～0.58%，全氮0.04～0.05%，速效磷2～4ppm，速效钾73～145ppm，土壤养分含量为末级含量水平，有机质含量贫乏、氮磷俱缺、钾适中。微量元素中的硼、锌、锰、铁均缺乏，仅铜合适。
2.2 自然资源
2.2.1光热资源
项目区光热资源丰富、有效性强，年太阳能总辐射量为117.24 kcal/cm2，作物生理辐射年平均为57.47 kcal/cm2，占年总辐射量的49%。日平均气温稳定≥0℃期间的生理辐射为44.29 kcal/cm2，占年总量的70.1%。≥10℃期间的生理辐射为30.41kcal/cm2，占年总量的52.9%。
历年（1957～1983）年平均日照时数为2400h，每天平均日照时数为6.6h，年日照百分率平均为54%，年际变化较小，以夏季最多（6～8月）达666.3h，秋季最少(9～11月）只有517.3h，相差149h；冬、春季居中，分别为574.9和641.6h。月平均日照最长为6月，246.9h，最短月为2月，173.7h。
2.2.2水资源
XX属XX一级支流。主河道长47.6km，河道平均比降6.27‰，流域面积529.2km2，年径流深35.0mm，年降水量为462mm，多年平均径流量0.18亿m3。宁赛川河流的水质均符合农田灌溉水质标准，宜用于农田灌溉。
径流量年内分配极不均匀，年际变化较大，且多集中于雨季，主要在7～9月份，占到年径流的50%以上。在农作物出苗～拔节的关键期（4～6月份），75%保证率径流量为155.12万m3，占年径流量的14.70%。
2.5 项目区基础设施状况
2.5.1水利设施现状
项目区内有XX河流从中通过，但目前都无拦蓄设施，田间也没有灌溉设施，干旱时极少数农户自发堵河抽水灌溉，但面积很小，资源利用率不高，灌溉保证率低。作为当地基本农田保护区，灌溉条件的限制已成为当地农业发展的一大颈瓶。
2.5.2交通状况
项目区内交通便利，有 9m宽的XX公路贯穿项目区。项目区所涉及的乡、村全部通了公路，大部分路面为硬化路面，风雨无阻，但田间生产道路不完善，通行条件较差，农用机械无法通行。
2.5.3林网建设状况
项目区内沿公路两边、村庄、农地周围都有四旁树木和片林，农田林网杂乱且不成规模，林木覆盖率低，抵御风害能力差。
2.5.4电力设施状况
35kV、10kV和380V电力线路沿公路两侧贯穿整个项目区，各村均有变压器，达到村村通电，生活、生产用电较为方便。
2.5.5 生态环境保护设施状况
项目区内污染型企业主要为分布在河道两岸的油井，从外业情况看，油井周边均采取了环保措施，对项目区农作物危害较小，整理区农业生产的生态环境基本安全。另外，项目本身就具有生态建设性质。因此，生态环境保护问题不构成项目建设的限制性因素。
2.6 项目区农业生产状况
项目区位于XX县东部川道之中，因无灌溉设施，农作物种类主要为地膜玉米，占70%，产量200～350kg/亩；其次为谷子、荞麦、糜子等杂粮，占30%，产量110kg/亩左右；耕作方法主要有水平沟种植、垄沟种植和间作套种三种。
项目区周边如洛河川道水利设施发展较快，许多村打有机井，当地农民在政府的要求和科委的指导下发展高效农业种植大棚菜，每年可种2-3茬，第一茬种小白菜，每亩可产2500kg；第二茬移栽黄瓜、番茄，每亩可产7500kg；第三茬种秋白菜，每亩可产14000kg，每亩年收入6000元左右。县政府还专门请来蔬菜专家作技术指导，要求在有水利条件的川道地区大面积推广种植大棚菜，并无偿补助塑料薄膜，以推动吴起县蔬菜生产跨入一个新的发展阶段，产品销至XX等地。
3 项目分析
3.1 项目合法性分析
3.1.1土地利用总体规划对项目的要求
根据《XX县土地利用总体规划》（1997～2010），规划期内，全县保持耕地总量动态平衡，为满足人口增长和人民群众生活水平提高及经济建设的需求而减少的耕地，必须通过土地开发、复垦和整理增加耕地面积800公顷，同时对田、水、路、林、村进行综合整治，改善生产条件和生态环境。为了实现上述规划目标，吴起县人民政府近年来对土地开发整理和农业产业结构综合开发十分重视。本项目就是县委、县政府确定的重点治理项目之一，是对规划的具体落实。工程完工后，不仅可以增加有效耕地面积，提高耕地质量，而且能实现土地资源可持续利用，发展高效农业。因此，项目实施符合吴起县经济发展及土地利用总体规划的要求。
3.1.2土地开发整理专项规划对项目的要求
《XX县土地开发整理专项规划》提出：全县土地开发整理以挖潜内涵为主，以增加耕地面积、提高耕地质量和改善生态环境为目的，有效保护和综合整治农业用地。依据全县人口增长和社会经济发展对土地的需求，为实现耕地总量动态平衡，结合本县土地后备资源现状，《XX县土地开发整理专项规划》对项目区所在地区开发整理潜力、规模、范围进行了初步分析规划，并确立本区为土地整理重点区域。项目的实施正是土地开发整理专项规划的具体体现。
3.2 项目区土地适宜性评价
项目区土地适宜性评价的目的主要是看是否宜耕，根据项目区的自然条件和土地特性，在评价时选择自然坡度、土层厚度、土壤质地、地下水位四个因子作为参评因素，并且只作宜耕不宜耕评价。按照《耕地后备资源调查与评价技术规程》所确定的宜耕土地后备资源评价指标进行对比分析结果如下表3-1：
通过对上表中的评价指标对比分析，可知项目区整理的土地评价结果为宜耕。
以土地利用现状图斑为评价单元，对宜耕地类划分质量等级，选择地形、海拨高度、≥10℃的年积温、产量、土壤质地、土壤有机质含量、灌溉程度等七大参评因子，采用定量与定性分析相结合的办法，确定耕地质量等级和土地利用类型。
项目区分布于XX沿岸，大部分田块地面较为平坦，海拨高度在1307.0m-1396.0m之间，光热积暖条件好，≥ 10℃的年积温2817.8℃，水源比较充足，经实地评价分析现有耕地质量等级为三等地。本项目区内土地均可整理为农用地。灌水有保证，交通方便、好管理，只是土壤肥力不足，需要在耕种的过程中不断提高。
3.3 项目区新增耕地潜力分析
3.3.1新增耕地潜力分析
本项目新增耕地潜力主要是项目区内归并零散地块之间的田坎占地、打谷场、乡村路、裸土地和耕地之间的零碎小块荒草地。项目区整理后耕地由原来的362.80hm2增至380.18hm2，新增耕地面积17.38hm2，新增耕地率4.46%；整理后新增水浇地面积170.94hm2，占规模面积的43.90%，提高了土地质量和灌溉保证率。
（1）旱地362.80hm2，主要是分布在公路与河流两侧一、二级阶地上的川旱地、沟旱地、梯旱地。距离水源比较近，土壤条件较好，有灌溉条件，地势平缓，靠近村庄，交通方便。整理过程中通过田块归并，使现有的零散旱地集中连片，并配套必要的水利设施，使其转为水浇地，提高土地的生产力。
（2）荒草地30.20hm2，其中有9.87hm2分布于河道两岸常水位至洪水位之间，为保证洪水安全通道，此部分草地不予开发；紧挨耕地分布于耕地之间的零碎小块荒草地有20.33hm2，可根据周边地块整理情况及水利设施的配套情况开发成为水浇地或旱地。
（3）在耕地范围内有少量谷场、乡村道路用地2.34hm2，对其整理归并，使其集中连片并转变为水浇地或旱地。
（4）部分与耕地相连的裸土地3.89hm2，可开发为水浇地或旱地。
3.3.2土地生产潜力分析
项目区内整理的耕地均为旱地，分布范围广、面积大、地块零乱，机械耕作水平低。主作玉米亩产在200kg～350kg不等。项目区低产地原因主要表现为：
（1）地块零乱，田面窄小不平整，机械耕作水平低，土壤瘠薄，保墒保肥能力差，有机质含量低，肥力不足。
（2）田间无灌溉设施，农作物生长全靠天然降水，抵御自然灾害的能力差，遇到干旱无法抵抗。
（3）农田设施建设滞后，农田生态环境不良，土地粗放利用，对土地投入少，造成耕地肥力下降。
依据低产出率的定量指标简单评价法，低产耕地是最具整理潜力的耕地。本项目实施后，发展水浇地主要作物玉米亩产预期可以达到500kg以上，土地生产力平均提高35.26%以上，满足整理后土地生产力提高10%的基本要求。种植大棚菜、瓜果等其他高效产业土地产出力还会更高。
3.4 土地整理制约因素分析
3.4.1土地整理资金投入不足
土地整理需要投入较大数量的资金，整理一亩土地的费用大约在2000元到5000元之间。尽管国家实行土地整理专项资金制度，但由于各地经济水平差异，土地整理大多为政府行为， 许多地方财政没有固定的投资来源，使得政府提倡、群众迫切的土地整理工作在资金运作上发生困难，没有可靠资金保障的土地整理项目就难以有计划地全面实施。
3.4.2土地整理后的权属问题突出
由于各行政村的地类界线不明确、地块分布不均等，土地整理的权属问题便凸显出来。土地整理后，怎样进行土地权属调整，处理好所有权、使用权与承包经营权的关系是土地整理的新任务。
3.4.3项目施行的时间因素
由于土地整理项目的实施不是仅仅一个单位能够完成的，它依靠多家单位的共同协调与合作，前期工程计划的延期往往影像后续任务单位的作业时间，因此，如何协调多家单位按时、保质保量完成项目任务是土地整理项目顺利实施的关键。
4 建议
由此可见，以吴起县为例的该土地整理项目的投资建设，符合国家有关土地开发整理、耕地保护、生态保护等方面的法律法规及政策要求。从资金筹措、技术力量、社会支持系统等方面都比较成熟可靠，社会效益、生态效益、经济效益显著，具有建设的可行性。但总结该项目区的成功范例，更应从以下建议入手，深刻总结土地整理项目的成功经验：
4.1.1强化公众参与机制
我国政府提出以科学发展观以人为本实现经济社会全面协调可持续发展。土地是农民的基本生活资料和生活保障，农民对其最了解、最关注，土地整理项目关系到农民切身利益。因此，农村土地整理项目中应引进公众参与方式，让农民加入到土地整理项目中。
4.1.2立足于提高农业综合生产能力，以川道基本农田整理为中心，促进补充耕地数量、质量和生态协调统一。
4.1.3严格按照《土地开发整理标准》进行规划，应该符合当地经济发展要求，订立确切目标。
4.1.4强化因地制宜的原则
土地整理应根据南方地区土地利用特点及地质、地貌和生态条件，本着因地制宜的原则，综合考虑各方面影响因素进行规划设计，使其真正成为集生物、工程为一体的综合治理措施。
4.1.5明确土地权属关系
针对土地整理过程中出现的土地权属问题，必须注意理清和明确土地权属关系：一是土地整理前，要依据土地调查的资料，做好整理前权属状况的确认；二是对涉及土地权属调整的，一定要依法确认调整后的权属，进行变更登记，避免引发土地权属纠纷；三是注意保护农民利益，对整理后确需对承包地进行适当调整的，要充分尊重原土地承包经营者的意愿[6]
