再论工程型水利与资源型水利

      国际上从19世纪到21世纪，总结了三句话，19世纪矛盾的焦点是煤，20世纪矛盾的焦点是石油，21世纪矛盾的焦点是水，认为争夺水资源可能成为战争的爆发点。因此，从主要矛盾的转移就可以看出进入21世纪水利战略重点将会逐步转移，21世纪被称之为水的世纪，因为随着人口增长和经济社会的发展，水资源不足己成为世界关注的热点。这是形势和客观的需要。从 20世纪发达国家水利建设的发展进程来看，大致经历了以下几个阶段：60年代以前，治水思路是“人与水抗争”，以防洪工程建设和水资源开发工程建设为主要内容，水利工程建设以河道整治、高坝建设为象征。60年代，水利政策开始调整，主要表现在加强水资源管理、节水、和法规建设。70年代，开始加强对水污染的控制。加强污水处理，下水道普及，修改水质标准。80年代，通过加强管理体制，强调对已水资源的综合管理，包括水质、水量、水环境、景观建设等。90年代，治水思路转向“人与水共处”、“人口、资源、经济与环境协调发展”、“可持续发展战略”等思想深入水的各个领域。反映在防洪的非工程措施、节水、确保环境用水、生态保护等方面。

 

      新中国成立50多年来，从中国水利发展的历史进程来看，30年治水，20年兴水，经历了两个不同的历史发展阶段，前30年前可能相当于国外70年代以前的发展阶段，近20年来，尤其是进入90年代开始接近于国外80年代和90年为的发展阶段。但从总体来看，我国前30年水利建设通过大规模的防洪工程和水资源开发，主要还是以工程型水利、为农业服务为主体的时代，后20年的水利建设在加强水安全的同时，逐步开始转入强调水管理、节水、水质、水环境、法规等领域，水利从农业的命脉转变为国民经济的命脉，全方位为国民经济服务，这是水利发展阶段的历史性的根本性变化。但在传统计划经济体制下，由于投资体制的弊端，有项目就有投资，争项目争投资就成为普遍现象，因此，在水利工程建设上曾导致了“重骨干轻配套、重建设轻管理、重工程轻实效”成为众所周知的老“三重三轻”问题；就水资源开发利用而言，后来又带来了“重开发轻配置、重开源轻节流、重利用轻保护”的新“三重三轻”问题。这些问题都是传统计划经济体制下的必然结果。因此，在工程型水利为主体的时代，修建了数以万计划水利基础设施，大中小型水库8.5万座，有效灌溉面积8.2亿亩，供水能力达到5800亿立方米，应该说工程数量不少，但标准低、质量差、效益低、问题多、包袱重，用水浪费和水污染加剧，水危机日趋严重。进入21世纪回顾和总结历史的经验和教训，我们与国外发展的历程相比，治水思路的转变至少滞后了二十年。借鉴国外水利发展的进程，目的就是应该看到我国的治水的思路已进入一个新的调整阶段，明确的说未来水利事业的发展的战略重点应当从工程型水利逐步向资源型水利转变，在大力提高江河防洪标准的同时，要增强“水危机”的忧患意识，水利的发展战略在加强工程措施的同时，重点领域应转向非工程措施，实现工程措施和非工程措施有机结合；在加强水资源开源、利用的同时，重点领域应转向资源的配置、节约和保护的有机结合，依靠科技进步和体制与机制的创新，改变水利工程型的单一结构和模式，加快水利结构的优化升级。应当看到资源型水利是依靠工程创业，在工程型水利发展的基础上，向资源型水利转变，这是历史发展和时代进步的必然产物。或者说，未来水利事业的发展不可能再靠传统措施，在工程数量达到一定量级的基础上，已不可能单纯依靠水利工程数量的增加来解决，从未来预测来看，新建水库的数量已经有限，不可能出现上千座水库的增量，有效灌溉面积达到9.2亿亩，也只是12%的增量，供水能力达到7200亿立方米，其增量也只有24%左右。从水利基础设施的存量和增量进行比较，不言而喻，未来水利事业的发展过去已建工程的存量和质量仍然是主体。特别是是进入科技创新和体制创新的新时代，不能只是靠工程措施，而是要加强非工程措施，以及两者的有机结合。水资源开发在开源的同时，靠增量是有限的，重点是资源的配置、节流和保护，尤其是工程和资源的统一调度和管理。资源型水利的最重要的特征就是为保障经济的可持续发展和人口、资源和环境的协调发展，建立节水型和集约型经济发展体系，走水资源可持续利用的新路子。

 

      当今世界面临着人口、资源和环境三大课题中，水已成为关键的问题，并把它提高到人类社会生存能力的高度来认识。在缺水的背后存在着粮食、土地、能源和生存环境之争。水是日益短缺的资源已以成为邻国之间和同一民族的不同地区之间发生争执的原因。国内外专家们认为，我们正进入一个新的水源紧缺时代，随着湖泊面积缩小，江河断流以及地下水位日渐下降，不少国家和地区已经出现用水危机。如不采取措施，今后世界爆发冲突可能从争夺宝贵的水资源的控制权为中心，就象过去以争夺石油控制权为中心的冲突一样。1992年联合国召开环境与发展会议，各国首脑共同签署了《21世纪议程》，其中第十八重点阐述了保护淡水资源的质量和供应：水资源开发、管理利用的综合性办法。1993年联合国回顾了《21世纪议程》第十八章的有关条款，考虑到虽然一切社会和经济活动都极大地依赖于淡水的供应和质量，但人们并未普遍认识到水资源开发对提高经济生产力、改善生态环境和社会福利所起的作用；考虑到随着人口增长和经济发展，许多国家将很快陷入缺水的困境，经济发展将受到限制；并进一步考虑到推动水的保护和持续性管理需要地方一级、全国一级、地区间、国际间的公众意识。第47届联合国大会通过决议，决定从1993年起每年3月22日为“世界水日”。联合国召开这一系列的会议和产生的决议，其目的都是为了唤起世界公众对水危机要有清醒的认识。

 

      中国是一个人均水资源严重短缺的国家。中国特殊的国情和水资源地区分布的巨大反差，决定了中国不仅水资源可利用量是有限的，而且缺水的危机不断地加剧。事实上20世纪从70年代以来，中国已经开始出现缺水危机。历史上的南粮北调就是由于北方缺水，70年代初期，北方大规模开发地下水以后，不仅从根本上扭转了南粮北调，而是呈现了北粮南调的格局；沿海城市从大连、天津到厦门都早已出现达水荒，值得一提的是，北京密云水库原来有向天津供水任务的，由于北京缺水，80年初国务院就作出决定不再向天津供水，即使这样，北京还是缺水，因此，北京对缺水的应急方案曾提出弃农、压工、保生活的战略性举措。2000年天津又出现用水告急，国务院又作出引黄济津的应急调水方案。中国的母亲河--黄河在20世纪90年代连续9年发生断流。这些历史无可争辩的事实充分表明，20世纪70年代以来，中国已经出现了水危机。到了90年代，我国缺水问题越来越严重。进入21世纪，随着人口增加，经济的快速发展，城市化水平的提高，人居环境的改善和人民生活质量和人民健康水平的提高，对水量和水质的要求越来越多和越来越高，水资源短缺的形势将更加严峻，缺水已成为我国实施可持续发展战略的严重制约因素。面对新世纪、新形势、新水利和新问题，党中央、国务院明确提出水资源可持续利用是经济社会可持续发展的战略问题，并列为我国基础设施建设的首位和重点领域。对此，全国每一个公民都必须有清醒的认识，换句话说，进入21世纪，我们必须清醒地认识到我国正面临着水资源短缺的巨大的压力和挑战。

 

      从20世纪90年代，可持续发展战略得到世界各国的认同，为推动人口、资源、环境与经济的协调发展，国际上开始提出“循环经济”的发展战略和模式，一些发达国家已把“发展循环经济”和建立“循环型社会”作为实现可持续发展战略的根本途径，目的是保护日益稀缺的资源，建立一种新的经济形态和生产体系。日本京都大学教授植田和弘认为，新千年将是循环型的社会。世界将向循环型社会发展，注重发挥废弃物的潜在功效，将其作为资源再加以利用。因为旧的经济体系与环境之间的矛盾日益突出，由于旧的经济体系只顾眼前利益，缺乏长远眼光，也就是说，旧的经济体系造成的生态系统的破坏和环境污染等问题己经威胁到人类生存的基础。并主张基于循环的观点来对当今的社会体系进行综合的调整，摈弃那种生产者追求最大利润，消费者寻求最大功效的分割型的社会模式。这也将促进有关公共政策的各项法规的统一。所谓循环型社会，实际上还是保障资源的可持续利用和社会的可持续发展。从可持续发展的战略高度，从循环型社会发展的高度论水利，就是如何保障水资源的可持续利用，并在体制和机制上得到保证。因此，不管是世界向循环型社会发展，还是进入可持续发展社会，我们在向资源型水利战略转变的新世纪，要实现水资源的可持续利用，必须高度重视水资源的合理开发、优化配置、高效利用、有效保护和科学管理。

 

      以江泽民为核心的党中央，对中国水的问题非常重视，发表过很多重要讲话曾明确指出：水是人类生存的生命线，是农业和整个经济建设的生命线。我们必须重视水的问题，人无远虑，必有近忧。一方面洪涝灾害历来是中华民族的心腹之患，另一方面，水资源短缺越来越成为我国农业和经济社会发展的制约因素。我们要在全民族中大力增强保护和合理利用水资源的意识。把兴修水利作为保证实现我国跨世纪发展目标的一项重大战略措施来抓。”温家宝副总理在视察太湖时明确指出，节水是前提，治污是关键，机制是保障，节水、治污、生态要全面规划，统筹兼顾，这些科学的论断，已被实践证明，是各国历史发展的必由之路。汪恕诚部提出资源水利的最终目标是水资源的可持续利用，或者称之为永续利用。这一概念在某种意义上等同于“循环经济”发展战略和保障经济社会可持续发展的理论。

 

      面对中国水资源短缺的严峻形势，我国有限的淡水资源又受资源条件、工程条件、技术条件等诸多因素的影响和制约。因此，必须坚持以供定需原则。要防止无休止、无序的开发水资源，向有序、科学、综合开发、高效利用的方向发展。进入新世纪，随着工业化进程的加快，城市化水平的提高，其相应用水需求量将呈快速增实的势头，由此将引发用水结构的调整和变化。经济发展、规模和生产力布局、生态环境保护与建设都要充分考虑降雨和水资源条件。按照“以供定需”原则，水资源的开发利用和用水量增长方式及其管理模式，必须以科技为动力，走内涵发展的道路。从粗放型向集约型转变。坚持“节水减污”优先原则，解决好开源节流与保护的关系，协调好生活、生产与生态用水，处理好供水与用水、水量与水质、水与生态的关系。

 

      综上所述，进入新的世纪，我们必须以邓小平理论、江泽民“三个代表”重要思想为指导，坚持以党的基本路线为指针，认真贯彻执行党的十五届三中、四中、五中全会精神，认清形势，调整治水思路，加快改革。为了保护人类的生存与发展，维护生态环境的安全，必须以人为本，遵循中国国情、水情相结合的原则，坚持“资源共享”的原则。按照发展是主线，现代化为目标，工程做基础，科技作动力，节水为前提，治污是关键，体制与机制作保障的思路，依靠制度创新，构筑水安全、水资源与人口、资源、环境和经济社会协调发展的良性循环体系和节水型的经济社会发展体系。因此，进入新世纪，必须正确处理好人水关系和生产力布局与水的关系，在人口、资源、环境与经济协调发展中保障水安全和保持水资源的永续利用，才能保障经济的可持续发展和国家的安全与稳定，开创水利建设新局面。