城乡统筹发展与土地利用

关键词：城乡统筹；土地利用；农村土地市场

1背景

中国的改革始于1978年农村土地制度改革，但农村土地制度改革仅限于原始生产力的解放（家庭承包制的小农经济），没有运用现代市场经济基本工具——资本和市场。我国未来的发展要经历完成工业化和城市化，最终实现现代化。农村的发展关系到社会和谐、中国经济持续发展问题，消除二元经济结构实现城乡统筹发展则是未来发展的必由之路。城市土地制度改革为城市发展发挥了巨大作用，目前城市土地基本建立了完善的产权制度和管理制度，但农村土地制度却很不完善，不适应现代社会经济的要求，落后于生产力发展水平，因此要实现城乡统筹就必须打破土地二元结构，实现十七届三中全会提出的建立城乡统一的土地市场，实现城乡土地统一登记。当前农村土地明显存在以下不足：一是土地的权能不完整，二是土地市场缺失，三是土地管理制度不健全。要扩大内需、刺激经济、提高农村的消费能力，必须回到农村土地这一基本生产要素、农民生活保障基础、农户最大财产的基础上，改革现行农村土地制度，使之利用与配置符合社会主义市场经济发展的需求。

2城乡统筹发展中的土地利用

2.1要用系统和综合的视角看待和研究土地问题

土地问题并不是限于土地本身，同时也是社会问题，甚至是政治层面和制度层面的问题。土地是社会经济的子系统，应该置于社会经济大系统的视角下看待和研究土地问题，这就要求要摆脱传统的就“土地论土地”的简单思维，应该通过系统和综合的视角来对待土地管理和土地利用问题，这些问题概括起来应主要包括这四个主要方面：一是人和土地结合的问题；二是资本和土地结合的问题；三是技术和土地结合的问题；四是制度与土地结合。而且土地、资本、技术、人力、制度如何更好地相互融合，促进发展也是发展经济学关注的核心问题，也是世界发展经济体普遍需要不断研究和探索解决的重大发展问题，是中国未来发展或者下一步发展必须要解决的问题。通过建立一种公平的土地制度，使之有利于土地资源充分利用和劳动生产率的提高，通过构建适合我国经济特点的土地产权制度使之符合市场经济要求，与资本结合，通过管理制度创新使农村土地有序利用、有序流动、有序组合。

目前就我国生产要素而言，劳动力、技术可以自由流动，资本市场也不断建立与完善，在符合国家相关法律法规下，也是可以自由流动的，相比而言农村土地的流动性则明显不足。城市经济经过改革开放30年，城市土地已经和我国经济制度的发展基本相匹配并且不断得到优化，而农村土地改革方面虽然也取得了巨大的成就但与经济发展的要求还有差距，与之配套的相关制度稍显滞后甚至是缺位。

2.2依土地属性和功能不同确定土地利用

土地和资本是现代经济社会发展所不可或缺的重要生产要素。在土地产权清晰后可以变成土地资产，土地资产还能够进入市场，不断加深与资本的结合，就变成了资本。土地本身不可流动，但是土地资本是可以流动的，通过制度完善和创新来打通他们之间的转换通道，这样也能促进打开城乡统筹发展的屏障，促进城乡统筹发展。

就农村土地而言具有经济属性、社会属性和自然属性，这些属性依土地用途的不同其功能有所侧重。从经济属性讲，土地是有价的，并且要通过市场配置不断促进提高土地利用效益，它还可以通过资产定价进行交换，通过资本结合进行流通，如何实现农村土地经济价值，从而激活这一巨大的“沉淀资本”①是今后研究的重要课题。从社会属性讲，土地利用一方面要保证土地使用者之间的公平，另一方面还能发挥使社会稳定的保障功能。而土地的自然属性则是由于土地具有自然生产能力，要求我们珍惜土地特别是耕地、生态用地，使我们子孙后代能够永续利用土地资源，以保障国家粮食安全、生态安全。

综上，农村土地应该依规划用途发挥其综合功能，不能简单割裂农村与城市土地利用。

3城乡统筹发展中几种土地利用关系

这里主要探讨城乡土地关系、土地与公共产品提供的关系、土地配置与产业发展的关系等几方面内容。

对于城乡土地经济关系而言，笔者认为它们经历了三个阶段：第一阶段——原始积累阶段：农村土地作为城市发展原始积累的基础，为城市扩张提供“取之不尽”的原始资源，通过级差收益为城市建设提供资金，这期间土地利用的特点必定是粗放式的，城市蔓延，土地资源耗竭，由于土地资源的有限性，蔓延式发展无法实现可持续发展，必然受到摒弃；第二阶段——集约节约阶段：随着经济发展，城乡差距扩大，土地取得成本上升，城乡之间为土地级差收益分配展开争夺，城乡矛盾突出，社会成本增加，伴随产业调整和城市功能定位明确，客观要求不断提高土地集约利用水平和配置效率；第三阶段——城市理性增长阶段，“地尽其力，人尽其才”，根据土地特性和国家的发展战略处理好城乡之间的人与地、人与人关系。因此城市经济增长发展到一定程度客观上要求实现城乡统筹和理性增长，城乡统筹并非是农民进城，而应该是双向的，城市的功能和产业也可以适度分散到农村地区，促进农村土地的合理配置，促进整个经济社会发展，这在国外是有可资借鉴的经验的。②

笔者研究表明，城市边界扩张、GDP增长与土地出让金关联度很高，但随着经济发展、城市化进程变缓存在拐点，即城市增长对土地出让金的依赖度是随着经济发展和城市化进程有降低的趋势，城市经济对土地出让金的依赖程度下降到一定程度的时候产业必须及时升级，如果不及时升级城市的后续就没有动力。正因为这样，我国土地的配置要符合整个经济规律，否则我们城市发展到一定阶段肯定会走向衰败。

农村土地与公共物品提供，应该逐步建立完善农村社会保障体系，将农村土地的保障功能置换出来，强化土地资产、资本功能，促进土地流动和交易。

农村土地与产业发展，集体土地从功能而言并不等于一定都是农用，农村可以有集体建设用地甚至集体产业用地，但需要建立科学严格的规划管理制度,保证集体建设或产业发展规范有序。总的来说，不要把土地人为分为农村与城市，而应该按照科学规划和产业布局，将土地分为农业和其他产业用地，按用途管理土地（宜农则农、宜工则工）而不是按城乡管理（按“身份”有歧视之嫌）。通过产业规划布局，将农村建设用地纳入到社会经济体系。从而打通城乡统一市场，建立城乡和谐社会，这就要求唯有从土地制度层面、管理层面上加以改革，才能真正实现城乡统筹发展，否则新农村建设容易成为一句口号。

4几个问题和思考

4.1统一城乡用地功能

按功能而言土地分为农用地（包括生态用地）和非农用地，城乡统筹就要求统一城乡用地功能，同功能土地其价格内涵应该一致，而不应该分身份——集体还是国有。这就要求统一城乡规划，协调好土地规划、社会经济发展规划、城乡规划，使每一土地用途与社会经济发展相统一、相一致，这是建立统一土地市场的基础。

4.2统一土地市场

建立城乡统一的土地市场的基础一是产权，没有产权就没有市场，建立集体土地使用权与国有土地使用权相同权能的使用权市场，即“同地同权同价”。二是信息，没有充分信息的提供也没有市场。第三是服务，政府要提供公共服务包括法律的援助，对产权人予以保护和对纠纷的处理，包括中介机构，评估咨询服务等等，建立一套和城市一样的农村土地市场所需要的服务体系。第四是市场平台，没有交易的平台，没有市场的平台不行。第五是增值收益分配机制。因为土地的增值并不能完全归于农民，这是整个社会经济发展产生的，集体土地所有者和使用者应有的收益是留给他的，而公众或者社会产生的一些增值也应该反馈到社会上，这样才能达到一定的公平性。这样就需要合理城乡统一土地市场税收制度，政府通过土地税加以调节，建立耕地保护利益平衡机制。

4.3农村土地市场与土地金融结合

农村基础设施投入，现代农业投入，资产资本化，工业化、城市化之间的互动，实际上离不开资金。要引入资金必须有相匹配的要素，农村最大的匹配要素就是土地，应该促进土地和资本的对接，这一方面是制度问题（法律规定农村土地不许抵押、直接进入市场交易等）；另一方面是管理问题，即便允许农地流转但并没有相关的市场与管理办法（细则）。

随着中央扩大内需积极财政政策的实施，农村基础实施投入将不断增加，如何将这些投资发挥更大杠杆作用，从而激活农村经济发展，关键是使农村土地增值，使农村不动产增值，这些增值就是靠土地功能的划定而释放出来。通过农村区域承担城市一些功能及土地制度变革促使城乡之间真正的主动“握手”，而不是一种单向的活动（征地），是双向的需要。城市为农村提供技术、资金、人才，农村为城市提供发展空间，唯有这样才能真正实现城乡统筹发展。如果还是单向的，就会造成各种各样的矛盾和发展悬殊。

毫无疑问这种改革要符合“帕累托改进”，通过城乡间的技术、资本、土地、管理的充分对接，促进城乡社会经济发展，是城乡共赢完成了帕累托的改进。否则的话，只有一方受益（城市）而牺牲另一方（农村）的改革是不可持续的。

注释：①笔者简单估价，我国农村耕地和宅基地总价值户均15万元，激活这部分资产，如同城市住房制度改革一样使城市居民拥有资产量大增，从而刺激了城市经济增长。

②德国巴伐利亚州60%居民和产业分布在乡村，当然有许多优惠政策予以鼓励，如税收政策等。