农村水利工程建后管理存在的问题及改革

关键词:小农水;建后管理;问题分析;农民参与

农村小型水利是保护生态环境和支撑经济社会发展的基础性工程，在提高农民生活水平、改善农村生产条件以及增强农业综合生产能力等方面发挥着不可替代的作用。一直以来，以政府为主导的建后管理模式为我国农村小型水利运行的主要方式，自实行农业经营制度改革以来，特别是乡镇体制改革使得乡镇水利站承担的农村水事管理职能、作用和地位发生了显著的改变，水利管理者的权责关系和综合管理体系面临着严峻挑战。实践表明，在保障乡村水利工程建后正常运行方面农户参与的管理方式具有显著的效益，充分调动广大农户参与管理的积极性对于促进水利工程的持续健康发展具有重要意义［1－2］。

小型排灌站、水库、机井、沟、坝、涵、渠、圩等为农村小型水利工程的主要类型，这些工程具有分布范围广、数量多、形式多样且规模小等特征，所以又称为小农水。近年来，“三农”问题越来越引起国家和政府的高度重视，小农水数量和建设投入资金不断增加，然而受多种条件影响使得工程建后管理仍面临着许多问题，具体体现在如下方面:1)管理体制不完善、农户参与度低。小农水的主体为农民，农民的生产生活与小农水管理运行之间存在较为密切的关系。农村水利事业发展的基本原则为依靠农民办水利和尊重农民意愿，然而由于农民参与认同度低且管理体制不健全，使得在建设管理时农民的主动性不高。在群众投劳、政府投资的传统模式下修建的农村小型水利工程，由集体所有建成后的产权，但市场经济体制改革使得农民集体组织建设和管理的小农水主导地位逐渐退出，集体收益和农民分散经营间渐渐产生矛盾。对于小农水的管理决策农民不了解也很少参与其中，不再将农业水利基础设施视为与其自身利益密切相关的工程［3－4］。2)管理运行不畅，服务不到位。规范化、科学化工程管理体系在我国农村水利工程中还比较缺乏，部分水利工程存在管理责任不落实、管理主体不明确以及运营方式单调等问题，还未形成科学、合理的管理机构和顺畅的管理机制，从而使得水利工程服务不到位、管理效率较低，对此农民存在较大的意见。“有人用无人修”和“有人用无人管”等现象在许多工程中较为常见，小农水可持续发展能力低且正常运行得不到保障，使得灌溉用水中漏、滴、冒、跑等现象普遍存在，进一步加剧了小农水老化失修的程度。部分地区甚至仍然采用串灌、大水漫灌等方式，农田用水效率低、输水损失量大以及水资源浪费严重等问题突出［5］。3)基层水利员工素质参差不齐，工程管理效率低。近年来，为满足农业现代化和城镇化发展需要，小农水建设规模不断扩大且工程项目逐渐增多，这对基层水利员工的管理水平和综合素质的要求也越来越高。然而，文化程度不高、年龄结构偏大等为小农水基层水利管理组织中的普遍现象，部分基层水利站人员短缺且技术力量薄弱，从而对水利工程管理效率产生不利影响，难以有效提高服务管理能力。另外，有些水利管理结构既不属于事业单位、也不像企业单位，养老、医疗、编制及工资等问题严重影响着水利人员的工作积极性，这不仅严重阻碍了小农水的现代化发展，而且显著降低了工作效率［6］。4)重建轻管、发展失衡。面子工程、政绩工程等属性在以往的水利工程建设中较为常见，因此在工程建设除就给定了阶段性、硬性指标，只要资金到位且列入规划就要投入实施，并要求在较短时间内能够立竿见影，快速发挥其功能效应。然而，对于工程建成后的管理往往需要投入较长时间，且涉及到的利益主体和部门较多，前期基础性准备多、见效慢。在小农水建设中许多地区普遍存在重建轻管、重大轻笑的现象，这不利于小农水建成后的运行管护［7］。

目前，国际上倡导的管理体制改革的重点内容是对农民参与农村小型水利工程的管理。一般情况下，管理体制在很大程度上决定了基础设施的维护与管理水平。实施农民参与式管理，改变以往的专业机构大包大揽的小农水管理方式，不仅可显著提升工程的运营效益，而且可大大节约水资源。近年来，农民参与式管理得到了国际灌排委员会、国际粮农组织及世界银行等国际组织的重视，并作为未来提倡的发展方向。特别是近年来投资兴建的许多小农水工程，都强调了要积极引导农民参与管理。实践表明，在小农水建设管理中引导吸收农民积极参与，可为促进小农水建设管理水平提供新的发展动力［8］。1)培养农户的主体意识。以农户为单位的农业生产为现行家庭联产承包制的主要模式，在农田灌溉需水时农户拥有用水权利，可以想用水就用水，但很多情况下确没有承担节水、管水的义务。通过自主管理、和谐建设及民主决策等方式大力倡导受益民众参与管理，从根本上改变受益农户不管工程而需要工程的现状，赋予他们监督权、表决权、意识权和知情权等，在工程建设与管理中通过乡规民约确立农户的义务和权利，实现权责利和建管用的协调统一，有助于农村水利的持续发展和实现工程建后的良性运行。2)提升可持续管理能力。政府及相关职能部门负责水利工程的建设与管理为传统的水利建设管理模式，该模式下公众一般不参与小农水的建管。这一建管理念不仅难以保证建后工程的良性运行，而且易产生许多管理与建设问题。针对农村水利工程，可通过农民参与解决以往工作中因单向决策而存在的问题，建立农户的拥有感和责任感，由此将原本难以解决的管理问题转变为简单而轻松的工作，促进农村水利的持续管理与发展。3)保证小农水效益的稳定发挥。小农水具有地处偏僻、数量多和覆盖范围广等特征，仅仅依据国家管理还存在较大的困难。水利部门或政府包揽的水利管理职责可通过农民参与管理，将其全部或部分转交给农户，由农户积极参与小农水的管理。积极引导农户参与小农水管理，充分调动其主动性、积极性管理可有利于促进水利工程的可持续发展和提升建后管理工作效率［9］。

三分在建七分靠管为小农水建设管理的基本依据，因此工程的关键是管，基础是建。目前，我国大部分小农水工程处于无人管理或管理不到位的状态。吸收农民参与小农水建后管理并充分发挥农民的主观能动性，不仅符合新形势下现代化农村水利的建设发展要求，而且是加快实现小农水建设管理升级的有效途径。1)加大宣传，增加积极性。直接为“三农”服务为农村水利工程的主要任务，农户作为工程的受益主体，理应更加爱护、珍惜小农水。各级政府应做好节约用水、有效利用的宣传，通过网络、电视、广播和报刊等媒体增强农民参与的主动性［10］。2)进一步明确产权主体。根据谁投资、谁受益的原则加快小农水产权制度改革，为充分发挥工程效益要落实管理维护义务，搞好经营权。采取村委会集体管理、租赁、拍卖、承包、股份合同制及农户用水者协会等多种方式，因地制宜的选择合适的管理运行模式，激发农户主动管理小农水的积极性。3)健全农民参与管理体制。目前，对于小农水建后管理研究还处于探索阶段，为确保农民参与管理这一模式的稳定发展必须建立完善的保障制度，如合同档案的完善确保小农水工程的规范操作和完善运行［11］。4)加快出台激励政策。国家要加快形成长效管理机制，对于小农水的建设设立专门的资金机构。建立以奖代投、先建后补的水利运行机制可大大调度农民参的积极性，农田水利建设要按照竣工验收、先期实施和按时补助的原则逐步转变先补后建的做法，通过先建后补调动农民参与建设的主动性;农田水利建设要结合小农水的建设标准、工程规模及其类别采取合适的奖励方法，改变下达计划后实施和国家先投入资金的传统做法。按照统分结合的原则，构建适应性治水体系从而提高农田水利直接参与者、使用者、管理者以及利益相关者之间的协同作用，充分发挥各方的主观能动性与积极性。通过以奖代投机制调动农民主动参建的积极性。另外，为保证农户参与小农水管理的权益还要出台相关的政策法规［12］。

在农村基础设施建设中小型水利工程占据着重要地位，小农水在调节区域水资源分布、改善当地水利条件以及促进农业稳定高产等方面发挥着不可替代的作用。然而，市场经济体制改革使得农民集体组织建设和管理的小农水主导地位逐渐退出，集体收益和农民分散经营间渐渐产生矛盾。对于小农水的管理决策农民不了解也很少参与其中，小农水建后管理问题已成为制约农田水利可持续运行和工程效应发挥的关键。结合小农水建设管理目标，通过采取科学规划建设项目、加大工程投资，建立小农水建设以奖代补、先建后补激励机制，建设监管保证和质量监督体系等措施，可为小农水工程的持续发展和正常效益的发挥提供保证。