某省水利工程管护范围确权划界经验探析

水利工程管护范围确权划界工作，是加强工程管理的一项基础工作。一是为依法管好工程奠定了基础，保证了工程的完好性，使得管理保护范围内的资源开发和建设项目管理得到加强，提高了工程的管理水平，从而为管理工作规范化、制度化创造了良好的环境和条件。二是许多历史遗留问题得到解决。避免了因权属不清而引起的水事纠纷和管理混乱。三是为工程管理单位进行水土资源的综合开发利用创造了有利条件。截至１９９６年底，在各有关部门的大力支持下，经过广大工作人员的艰苦努力，山东省国有水利工程确权划界工作基本完成，积累了宝贵的经验，也有很多深层次问题值得思考。

水利工程划界工作面广量大，情况复杂，政策性强，任务很艰巨。山东省的经验和做法主要有以下几条：

１．做好宣传发动，提高认识

为取得广大干部群众的理解、支持和配合，各地一开始就抓住有关政策及法规的宣传教育，大张旗鼓地组织学习了《中华人民共和国水法》《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国河道管理条例》《水库大坝安全管理条例》及《山东省水利工程管理办法》等法律、法规性文件。结合水政建设，省厅将１０多种有关的法规汇编成册，发到市（地）、县、乡水利管理单位，并通过这些单位分送给各级主管领导及土地管理（简称土管）、农业、司法等有关部门。各地也结合自己的特点印制了部分宣传材料，同时利用电视、广播、报刊等多种形式进行广泛发动，使水利工程划界确权的意义及政策家喻户晓。

２．切实加强领导，精心组织

省厅成立了以１名副厅长为组长，工管、水政、农水３处负责人为副组长，有关单位、处室领导为成员的划界领导小组，各处室安排专人负责。市（地）和县（市、区）普遍成立了由政府负责人任组长，水利、土管、公安、司法、交通、财政等部门负责人参加的确权划界领导小组。办公室设在水利局，由一名副局长任办公室主任。水库、河道、灌区工程管理单位也建立了相应的实施机构，做到在政府的领导下，统一指挥协调部门关系，及时解决划界工程中遇到的重大问题，保证了这项工作的顺利开展。

３．明确划界标准，制定政策办法，依法划界

为做好山东省水利工程划界工作，省厅以鲁水管字〔８９〕第１８号文提出，原则上要按照１９８７年省政府颁布的水利工程管理办法有关规定执行。具体标准一是工程的管理范围为：大中型水库的兴利水位线以下，大型水库主坝坡脚外２００ｍ，中型水库主坝坡脚外１００ｍ，大中型水库副坝坡脚外５０ｍ；大中型河道、湖泊堤防外堤脚１～１０ｍ，灌排干渠的渠坡脚外２～４ｍ，水工建筑物边线以外１０～５０ｍ。二是工程保护范围界限规定为：大中型水库防洪水位线以下，大型水库主坝坡脚５００ｍ；中型水库主坝坡脚外３００ｍ，大中型水库副坝坡脚外２００ｍ，大中型河道、湖泊堤防的内外堤脚外１５～３０ｍ，水工建筑物边线外一般为３００ｍ。

各地以《水法》《土地管理法》及《山东省水利工程管理办法》为基本依据，按照划界标准，结合实际情况，制定出了若干操作性强的规范性文件和办法，如聊城市出台了１９份有关水利工程管理及土地划界方面的规范性文件，其中４份系地区行署文件。这样，划界工作既有法律依据，又有政策可循，同时也尊重历史，面对现实，按照既有利于工程安全、管理、运行和效益发挥，又保持经济稳定、政治稳定和社会稳定的原则，参考各类工程原有设计及利用现状，界定管护范围，使得全省的划界工作能够稳步前进，顺利开展。

４．及时总结经验，因地制宜，搞好试点

由于各地情况不同，土地资源有多有少，因而划界的范围也有大有小。各级水利部门在工作中根据自身特点，在保持现行政策不变的前提下，采取了先易后难、重点突破、逐步推开的做法，以点带面，避免了工作中的重复劳动。１９９１年４月，省厅在茌平县召开了第一次全省划界工作会，推广了高唐县河道划界的成功经验；１９９２年５月，在蓬莱市召开了第二次全省划界工作会议，重点介绍了烟台市在人均耕地较少且经济较发达情况下，如何搞好水库划界的做法；１９９３年５月又在莒南县召开了第三次全省划界工作会议，进一步推动了灌区划界工作。

５．加强与有关部门的联系和协作

搞好与有关部门的联系和协作，特别是得到了土地管理部门的理解与支持，不仅少走了弯路，减少了失误，使核发土地证的工作一步到位，而且还使诸如经费、赔偿、收费等比较困难的问题迎刃而解，不少地方的土地管理部门与水利局充分配合，随时帮助解决划界工作中的疑难问题，收到了事半功倍的效果。

６．抓好技术骨干培训，组织划界专业队伍

水利工程的确权划界，政策性与专业性都比较强，涉及国家、集体、农民和许多部门利益，因而要求参加这项工作的人员不但要有吃苦耐劳的精神，还应具备较高的政策水平和业务素质。为此，省、市（地）、县分级举办了专门的培训班，使他们明确了划界的目的、任务、步骤和要求，掌握了不同类型工程的划界范围，同时对水库、河道及灌区的地籍测量、图表的绘制与填写、界桩的制作与埋设等具体工作，做到责任到人，环环相扣。

７．抓好验收，巩固划界成果

水利工程确权划界是一项关系到深化水利改革，加强水利基础产业地位，搞好工程管理，发挥水利工程综合效益的重要基础工作，是一笔宝贵的财富，必须抓好验收，巩固成果。早在１９９２年９月，山东省根据各地确权划界工作的进展情况，以鲁水管字〔９２〕第３０号文，发出了《关于做好水利工程土地划界验收准备工作的通知》，要求整理好工作档案，档案的内容包括工程管护范围划定情况纪实、管护范围划定的依据及组织领导、有关协议书和证明材料、土地登记申请书、土地登记表、管护范围平面图与界址位置、土地使用证书、申请验收报告及验收证书、档案格式以及验收程序等。为了更好地组织验收，山东省又以鲁水管安〔９３〕第３３号文《关于明确水利工程土地确权划界验收程序的通知》，对有关申请程序、验收小组的组成、验收具体程序做了详细的说明。

在验收过程中，验收小组严格把关，采取听汇报与查现场相结合的方式，重点审核工程用地权属是否合理，界址与界桩是否清楚、牢固，面积范围是否准确，申报手续是否完备，图表、证卡是否齐全，档案资料是否完整等等，对于发现的问题，责成立即修正，核实无误后，方可通过验收，一时解决不了的，则暂不予以验收，待问题解决后另行申请。另外，针对有的工程已基本完成确权划界，但尚有个别不影响大局的问题，又一时难以妥善解决的，为不影响全省的进度，可以暂时“挂”起来，经省厅研究同意后，再申请验收，对遗留问题，待条件成熟后办理。

山东省国有水利工程的确权划界工作，虽已基本完成，但还存在一些不容忽视的问题，需要认真解决。

１．部分划界土地使用权未真正到位

水利工程确权划界，确立了水利工程的法律地位，为依法管理奠定了基础。但由于当时确权划界面临的历史遗留问题较多，一时难以全面解决，只能本着“尊重历史，承认现实，充分协商，因地制宜，合理解决”的原则完成了确权划界工作，因而存在管理范围内土地使用权并未真正到位的问题。水利工程范围内土地虽归国有，但土地耕种仍由原镇、村经营，没有真正实现由水利部门使用经营。

２．新建工程多数未进行确权划界

随着形势的发展、土地经营的市场化，水利工程管护范围土地划拨越来越困难，占用补偿比例日渐提高，而水利工程建设概预算中地方配套投资许多难以足额到位，征地费用更是不足，因此确权划界难以完成。

３．历史遗留问题多

许多问题是在特定的环境和历史条件下形成的，比较复杂，如库区移民迁占赔偿问题、区划调整问题、与其他部门权属争议问题等等。有一些是采取“两权”（所有权、使用权）分离的办法暂时解决，待条件成熟后再办理，但仍有一些至今尚无法妥善解决。

４．小型国有水利工程确权划界难度较大

小型国有水利工程确权划界由县（市、区）负责，由于工程本身手续不全，权属不清，且近几年有大部分工程进行了拍卖、承包，加之缺乏必要的划界工作经费，使确权划界工作难以正常开展。

（１）结合新《水法》的颁布实施，要进一步加强对水法律法规的宣传，提高全社会对水利工程管理工作的认识，推进水利工程确权划界工作的进行。建议水利部对此项工作进行统一部署安排，加强监督指导，督促各地尽快完成尚未确权划界的工程和新建水利工程的确权划界工作，为下一步工程管理的顺利进行和水管单位体制改革打下良好基础。

（２）水利工程确权划界是一项政策性很强的工作，特别是水利建设占地赔偿问题涉及面广，多属历史遗留问题，水库坝下及河道管理范围内土地被村民侵占问题也较为突出，建议主管部门尽快以法规的形式明确规定，妥善解决这方面的问题。

（３）水利工程管理和保护范围界限的划定，与土地管理部门提出的土地确权发证工作关系密切，为促进这一工作开展，建议主管部门下达文件，明文规定。