摘要：随着城市的快速发展、经济壮大，城市防洪排涝工程设施作为城市基础设施的重要组成部分，其防洪排涝安全也越来越重要。文章分析了城市暴雨积水的原因及城市防洪排涝标准，并提出了如何做城市防洪排涝工作的一些具体措施。
关键字：城市 防洪 特点 经验 措施
一、我国城市防洪工作的特点
1、城市形成历史极其悠久
我国是世界著名的文明古国，也是世界六大城市带发源地之一。根据不同时期城市发展的主要特征，中国城市的发展史大致可分为以下三个时期：城市起源和初期发展时期，封建社会时期，新中国成立前后。
早期城市，处于城乡刚刚开始分化的社会历史阶段，往往没有城墙，只是百姓生活生产相对集中，更谈不上全面的、有秩序的城市规划。到了春秋战国时期，统治者为防御外地入侵，在城市周围普遍修筑了城墙，并在宫城外修筑第二道城墙，形成完整的城郭制度.
2、我国城市建国后发展极其迅猛
新中国成立后，我国的社会经济面貌发生了翻天覆地的变化，城市的规模、结构和其在国民经济中的地位、作用也有了长足发展。先后经历了健康发展期、起伏发展期、停滞发展期、改革开放期等阶段，到2005年底，全国城市总数达到661个，较1949年增加528个，其增加数是建国前城市总数的4倍。年均增加约10个城市，其中最为迅猛的是1983年至1991年的8年间，年均增加城市23.7个。城市人口比重也从1949年的7.3％发展到2004年的27％。
3、我国城市社会经济中心地位十分突出
一是政治地位突出。从古到今，历朝历代，中国国家政权机构都设在城市。北京是中华人民共和国的首都。各省、自治区党委和人民政府设在所辖区域的一个城市，称为省会。各地、州、县党委和政府设在所辖区域的一个城（镇），这个城镇被成为地府、州府、县府所在地。建国初期设立的华北、东北、华东、中南、西南、西北行政区也分别设在北京、沈阳、上海、广州、重庆、兰州等城市。城市作为政治中心的地位日益突出。
二是人口高度集中。截至2004年统计，全国地级以上城市（不包括辖县，下同）共有人口35079.97万人，占全国总人口129988万人的27.0％。人口密度599.65人/平方公里，是全国人口平均密度135.40人/平方公里的4.4倍。若加上流动人口，城市人口占全国总人口的比例更大。这表明，城市是人民生产生活的重要天地。
三是经济总量巨大。截至2004年统计，全国地级以上城市（不包括辖县，下同）实现地区生产总值91695亿元，占全国国内生产总值159878亿元的57％；人均地区生产总值5724858元，是全国人均国内生产总值12336元的464倍；实现地方财政收入7154.4亿元，占全国地方财政收入11693亿元的61％。城市社会消费品零售额32270.4亿元，占全国59501亿元的54％。共完成固定资产投资26592.9亿元，占全国70477亿元的37％。
四是交通极其发达。古代水运比陆运具有方便、廉价和运量大的优点，人类往往最先选择在江河湖海周边聚集形成城市并迅速发展，所以，中国许多城市都沿江河湖海分布。新中国成立后，随着公路、铁路建设的飞跃发展，沿铁路、公路干线也崛起了大批城市。目前，中国沿水陆交通干线已形成了七大城市带，分别是：沿长江城市带、沿陇海铁路城市带、哈大沈大城市带、沿京广铁路城市带、济青烟威城市带、绵德成渝沿线城市带、沿南昆铁路城市带。这些城市带上的城市成为沟通全国城乡的交通枢纽。
4、我国城市洪涝灾害极其频繁
我国绝大多数城市都座落在江河湖海之滨。上海、天津、重庆、广州、深圳、大连、青岛等城市都是如此。所以，江河湖海水位的涨落，直接影响这些城市的安危，许多城市都不同程度地遭受过江河洪水的威胁。自古到今都是如此。
从防洪的角度看，我国城市主要可分为山丘防洪城市、平原防洪城市和滨海防洪城市三大类。一是主城区位于江河两岸平原的平原城市，江河洪水是主要威胁，内涝也不可忽视；二是主城区位于江河两岸山丘的山丘城市，其沿江河地势低平地区主要受江河洪水威胁，位于山洪泥石流易发地区的城市，还可能遭受山洪、泥石流的影响；三是主城区临江滨海的沿海城市，防洪安全受江河洪水和海洋风暴潮、台风的威胁，其中有的城市以江河洪水威胁为主，有的城市以风暴潮洪水威胁为主，但其共同点是既遭受江河洪水威胁，又遭受风暴潮洪水影响。
据统计，全国661个城市中，有647个有防洪任务，其中平原型城市289个，山丘型城市308个，沿海城市50个。
历史上，许多城市多次遭受江河洪水的侵袭，损失惨重。中国十大古都之一的开封多次被黄河洪水吞噬，考古发现，现在的开封城下面埋着3个不同时代的开封城，出现了城摞城的现象。在淮河流域，有一座名为泗州的历史古城，地处淮河与古汴河的交汇处，水陆交通十分发达，曾经是十分繁荣兴旺的城市。北宋时期，黄河夺淮以后，泗州城边逐渐形成了一个洪泽湖。1680年一场大水，繁荣一时的泗州城被洪泽湖湖水淹没，泗州城从此在地图上消失了。
可以说，随着城市社会经济的发展，“城市热岛”现象日益普遍和加剧，加上部分城市地面硬化，汇流加速，导致城市内涝严重。特别是由于中国城市发展很迅速，城市数量、城市规模、城市人口都大幅度增加，城市在国民经济和社会发展中的地位更加突出，而城市防洪建设滞后，致使城市洪涝灾害越来越频繁，造成的损失会日趋严重。
5、我国城市防洪面临的一些新问题
之所以称之为新问题，主要是因为其中很多问题是和我国社会经济发展特别是近些年来的发展有关。
一是部分新城区防洪设施建设严重滞后。随着中国城市人口的增加和经济发展的需求，城市的发展空间不断扩大，许多城市在现有防洪设施保护范围以外或防洪标准较低的地方发展，防洪设施的建设速度赶不上城市发展的速度，出现许多新建城区未得到有效保护，成为“不设防”城区。
二是城市气候和下垫面发生了变化。随着中国城市化的进程，城市气候和下垫面条件均发生明显变化。城市上空出现热岛效应，增加了降雨强度和频率。城市土地利用方式发生了结构性的变化，如硬化道路、建造房屋、平整土地、清除树木从而大大增加不透水面积，减少雨水下渗，加快雨水沿城市表面的汇集。城市发展需要土地,往往侵占水面、洼地、河滩等，削弱了调蓄洪水的能力。这些因素的变化都使相同量级降雨形成的洪水洪峰增大，峰形变陡，地面径流增加，加大了城市遭受洪灾的风险。同时，一些地方在城市发展中，为了扩大空间的利用，往往忽视对城市内部和江河洪水调蓄与宣泄场所的保护，滥占行洪滩地，在行洪河道中修建阻水建筑物日益增多，导致河道行洪断面缩小、阻水严重，加剧了城市洪水灾害。
三是城市排涝设施相对薄弱。近年中国一些城市结合人居、生态环境改造，兴修大量的城区段堤防，防御外河洪水的能力大大提高，但往往忽视了城区排涝设施建设，不少城市排涝标准偏低，内涝问题日益突出。目前我国大多数城市排水设施老化，排水标准偏低，排水设施建设滞后，一般大中城市的排水标准为2－3年一遇，个别城市达到5年一遇标准。2004年，北京、上海、广州、武汉等城市市区均出现积水，造成局部交通瘫痪，影响居民正常生活。吉林省四平市由于局部暴雨，造成部分居民房屋被淹。2003年10月，天津遭遇秋汛大暴雨，致使市区积水两天，交通严重瘫痪。今年8月1日，北京出现强雷雨天气,城区平均降雨量41毫米,朝阳区安华桥达到171毫米,和平西桥降雨量为148毫米。最大1小时降雨量和平西桥为91.7毫米,安华桥为80毫米，降雨标准接近20年一遇，而北京大部分城区的排水标准为2年一遇，个别地区如天安门地区达到5年一遇。降雨导致部分路段积水严重，交通中断。如果这场雨不是下在今年，而是下在明年北京奥运会期间，其社会经济损失和国际影响可想而知。今年7月27日晚，武汉市突发强雷暴和大风天气，城区大面积停电，部分街区交通瘫痪，造成10人死亡。
四是城市防洪管理相对薄弱。《防洪法》配套法规不健全，城市防洪规划、防洪非工程措施以及防洪应急机制等方面管理薄弱，影响了城市的防洪减进程。如一些建设项目侵占行洪河道，一方面影响行洪，另一方面洪水对其自身的防洪安全也构成威胁。有些城市防洪规划不符合流域防洪整体规划，设防标准随意提高，下游城市的防洪压力增大，有的城市甚至还没有制定出完整的城市防洪规划；一些城市防洪非工程措施如通讯系统、水文预报系统、防洪决策支持系统、应急预案、工程管理法规等还未得到充分重视。特别值得一提的是到目前为止，全国还没有一套切合实际的城市排涝标准。
五是领导和社会对城市防洪保安高度关注。今年几个城市发生洪涝灾害后，多位党中央、国务院领导作出重要批示，胡锦涛总书记亲赴重庆视察灾情，慰问群众。另一方面，近社会舆论和新闻媒体对水旱灾害信息高度关注，特别是新闻媒体与防汛抗旱工作的关系越来越密切。随着电视、广播和互联网的普及，当今社会信息传播十分迅速，新闻媒体在防汛抗旱工作中发挥的作用越来越突出。新闻媒体对汛情、旱情、灾情的快速、详细、密集报道，公众对城市防洪工作中的热点、难点、焦点问题高度关注，一方面扩大了影响，营造了良好的社会舆论氛围，获得了社会各界更多的关心和支持；另一方面也增加了我们工作的透明度，使之能够得到更多的监督和评价，有利于提高工作水平，当然也是压力。我们必须投入更多精力去抓宣传工作，及时宣传报道灾情和工作情况，加强引导和管理。
二、我国城市防洪工作开展情况
1987年以前，我国城市防洪工作全部由国家建设部门主管。1987年7月8日，水利电力部、城乡建设环境保护部、国家计委联合发出《关于城市防洪分工的通知》，确定全国与大江大河防洪密切相关的25个城市为第一批由水利部负责防洪，建设部门配合的城市。后来，在地方政府要求下，经国务院领导同意，水利部门管理的城市又补充了6座。到1998年，全国有31座城市的防洪由水利部门负责，被称为全国重点防洪城市。国家每年给全国重点防洪城市安排3000万元用于城市防洪工程建设。
城市防洪工作几个主要关键点：
1989年3月，国家防总、建设部、水利部召开了全国城市防洪工作座谈会，明确提出保障城市防洪安全是关系到社会安定、经济发展的大事，城市防洪工作是全国防洪的重点。国务院于1989年6月批转了国家防总、建设部、水利部关于加强城市防洪工作的意见，对城市防洪工作进行了全面部署，强调要进一步完善落实城市防洪责任制，建立统一的防汛指挥机构和相应的办事机构，抓紧做好城市防洪排涝规划、建设和管理，城市防洪政策、法规的制定和实施，防洪资金的筹集，以及汛期的防洪抢险等工作。
1990年2月，国家防总在哈尔滨市召开全国25个城市防洪经验交流会议，总结交流城市防洪建设的经验。会议强调“城市防洪建设要有较高标准，要统一规划，多功能，综合整治。”“城市防洪建设要和城市建设相结合，要防洪、排涝、排污结合。要坚持抗御洪水和美化市容、交通道路、园林绿化、停车场地以及防汛通道等统筹规划，配套建设。要发挥堤防的多功能作用，实行多目标开发，在确保防洪安全的前提下，为市政建设，为城市人民提供一个优美的环境和活动的场所。”同年12月，水利部向全国25个重点防洪城市印发了《城市防洪规划编制大纲》（修改稿），规范和推动城市防洪规划编制工作。
1994年汛期，柳州、梧州和十几个县城进水，暴露出了城市防洪工作存在的一些问题，7月13日国家防汛抗旱总指挥部在天津召开了全国城市防洪工作会议，分析城市防洪的严峻形势，研究部署城市防洪工作。时任代总理的朱镕基对会议做出了重要批示：“越是改革开放，越要加强城市防洪工作，否则，经济建设取得的成就越大，洪水造成的损失也越严重。对城市防洪建设要真正重视。宁肯少上几个基建项目，也要保证城市防洪资金投入的需要。”
三、我国城市防洪的主要成功经验
1、必须坚持市长负责制。城市防洪是一项庞大的系统工程，其规划、设计、建设和管理涉及到众多部门，需要协调好各部门间的关系。同时，城市防洪工程的建设、维护和管理，又需要大量的资金投入。只有落实行政首长负责制，市长对城市防洪给予足够重视和支持，城市防洪规划、防洪工程建设、城市防洪预案编制和抗洪抢险救灾等工作才能做好。
2、必须坚持科学发展。城市防洪工程建设必须因地制宜，根据城市地形特点、河流水系和保护对象的重要程度，选定适宜的防洪标准，通过工程措施和非工程措施相结合，建设完善的城市防洪工程体系，既要满足防洪保安要求，也要为城市建设和发展创造良好的外部环境，把城市防洪与市政建设、旅游休闲、城市排水、环境整治和生态改善等有机结合起来。有些城市不一定就必须建设高高的防洪墙，特别是一些山区型城市，河道狭窄，洪水陡涨陡落，洪枯期水位相差很大，如果建防洪设施的话，必然要付出很大的代价，而且也会严重影响城市环境。广西梧州抵御洪水的方式也是可以值得借鉴的。梧州市始建于公元前183年，时称“苍梧王城”。2000多年来，面对桂江和西江的洪水，临江的街道和楼房底层建成允许洪水淹没的结构，楼房第二层窗户下面安装有供小船停靠用的铁环。每当洪水上涨，居民从一楼撤退到二楼或者转移到高处；随着洪水回落，居民又回归原地照常生活。另外，对现在比较盛行的一江两岸的城市建设格局必须予以科学论证。我们知道，之所以大多数城市沿一岸建设，主要是因为要把另一岸作为超洪水的通道。但是，近年来，有些城市开始在另一岸大兴土木。沈阳、哈尔滨、南昌等城市都是这样。
3、必须维持稳定的投资渠道。城市防洪资金短缺是制约城市防洪工程建设的重要因素。搞好城市防洪工程建设和管理，关键在于建立健全稳定的投资渠道，应按照“谁受益，谁出资”的原则，多层次、多渠道开辟资金来源，主要还是依靠地方自筹解决。城市人民政府应从地方财政和城市维护建设费中拨出一定经费，按照城市防洪规划进行城市防洪建设和维修管理。城市人民政府既可以制定集资办法，通过征收防洪基金、防洪工程建设维护费等途径落实资金；也可以运用市场机制，出台相应的优惠政策，结合城市建设、旧房改造、商业开发等，利用土地开发集资修建防洪工程。如江西九江，在上世纪90年代就利用通过交通工具收费和河道整治的机会，筹集了不少建设资金进行城市防洪工程建设。一些城市通过修建防洪工程和河道整治来改善城市环境，利用土地升值进行房地产或商业开发，采取“以堤养堤、以地建堤”的方式滚动筹集资金，把城市建设和防洪保安有机结合起来。大家知道，1998年长江大水，九江决口。万幸的是因为有了这批资金，之前已经把这段堤防建成为混凝土堤防，如果是土堤的话，一旦决口，后果不堪设想。 。
4、必须坚持统一管理。城市防洪管理经历了城建独管、水利城建共管、水利管理三个阶段。但是尽管1998年机构改革把城市防洪划归水利部门管理，但由于长期由城建部门管理，交接工作难度很大，目前仍有一些地方是由城建部门管理，影响了城市防洪的开展。另外，城市防洪涉及到很多方面，囊括社会的各个部门和各个阶层。单靠水利一家是难以做好城市防洪工程的，特别是抗洪救灾，必须由各个部门通力协作才行。做好城市防洪工作，必须建立统一协调的城市防洪管理体制，实行水务一体化管理，对城市防洪、排涝、排污、供水等涉水事务进行统一管理，可以较好地处理防洪、排涝、水资源利用和生态环境保护等关系，强化洪水管理，促进人与自然和谐相处，保障城市建设与防洪减灾协调发展。
5、必须坚持依法防洪。过去，由于法律法规不健全和管理工作薄弱，人为破坏和侵占河道的现象屡禁不止，对城市防洪安全构成极大威胁。随着城市发展和人口增加，侵占河道滩地和围垦湖泊进行开发建设，向河道倾倒矿渣和垃圾，侵占河滩修建交通码头和桥梁渡口，在低洼地带建房，以及填塘、填河等人为设障情况时有发生，人与洪水争地现象严重，减少了河道行洪能力和洪水滞蓄空间，降低了城市现有防洪能力。一些城市在制定发展规划时，未经论证就盲目开发行洪滩地，不仅危及自身的防洪安全，甚至会影响整个流域的防洪减灾布局。要加强法规体系建设，尽快制定和完善相应的配套法规，规范土地开发利用和人类的社会活动，有效遏制侵占河道等各种违章建筑，给洪水预留出路。另一方面，城市防洪不仅要考虑防洪保安问题，也要兼顾城市发展和环境整治。要通过城市防洪带动城市发展，把防洪工程建设同市政建设、城市景观和生态环境改善等有机结合起来，促进城市防洪和经济社会协调发展。防洪工程建设要保障城市的防洪安全，城市发展也要兼顾防洪排涝的承载能力，两者必须统筹兼顾，协调发展。
6、必须坚持防抗结合。发生洪灾后，如果具有较强的灾害意识和较高的应急避险能力，很多伤亡是可以避免伤亡的。 这也充分暴露出部分城市的防洪应急预案还存在许多不足的地方，现有的城市防洪预案主要是防御外部河流的洪水，对市区遭受暴雨洪涝特别是超标准暴雨洪涝的情况缺乏有效的应对措施。特别是我国很多预案都是针对有关部门如何开展工作的，而没有针对老百姓如何避险的内容，这在以后的工作中必须加强。
进入21世纪，我国在实现建设小康社会的战略目标中，将加快城市化步伐，人口、GDP将高度集中在城市，城市防洪工作是我国防洪工作的重中之重。
让我们一起互勉，共同努力，全力做好城市防洪工作。
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