聚焦雨水相关问题 明确正负面清单 确保海绵城市建设行稳致远
中规院（北京）规划设计有限公司生态市政院院长、教授级高级工程师 王家卓
2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上指出，要“建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市”。近年来，通过试点城市和示范城市带动，海绵城市理念在我国得到快速推广和普及。然而，海绵城市毕竟是新生事物，在具体实践中，不少城市还存在对海绵城市理解不到位、对其边界和作用认识不清晰等问题。针对这些问题，住房和城乡建设部办公厅印发了《关于进一步明确海绵城市建设工作有关要求的通知》（以下简称《通知》），进一步明确了海绵城市的内涵和实施路径，并对规划建设管理等方面作出了清晰的要求，明确提出了海绵城市建设的“正面清单”和“负面清单”。这对科学稳妥推进我国海绵城市建设十分必要。
建设海绵城市是落实习近平总书记讲话精神以及贯彻党中央、国务院系列文件的基本要求。推进海绵城市建设，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要内容，是推动我国城乡绿色发展的重要途径，是提升我国城市建设品质的重要抓手，是我国建设生态、安全、可持续的城市水循环系统的必由之路，也是落实党中央、国务院系列文件的基本要求。
建设海绵城市是统筹解决我国内涝问题和缺水的必然要求。我国城市内涝问题较为突出，汛期“城市看海”现象屡屡发生。另一方面，我国人均水资源量不足全球人均的1/4。要解决这些问题，必须用系统的思维统筹考虑城市水资源利用和排水防涝问题。海绵城市建设正是要统筹考虑雨水的留存与排出，统筹解决城市缺水与内涝问题的新理念。
海绵城市是中国和发达国家先进雨水管理理念接轨的中国方案。围绕城市雨水的综合管理，不少发达国家都提出了自己的解决方案。其本质都是从末端治理走向源头、分散的设施优先，控制雨水径流，尽可能降低城市开发建设对产汇流过程的影响。我国的海绵城市正是和这些先进雨水管理理念接轨的中国解决方案。
《通知》明确阐释了海绵城市的内涵和特征：
聚焦雨水问题。和雨水相关的问题，包括城市内涝、水资源利用、雨水径流污染、合流制溢流污染等，这些是海绵城市建设应重点关注的内容。
源头减排优先。海绵城市要优先从源头控制雨水径流，实现对雨水径流总量的削减和峰值流量的削减，尽可能减少城市开发建设对水文过程的影响。
绿色设施优先。海绵城市建设要利用天然的、修复的和人工建设的绿色基础设施，实现对雨水的自然积存、自然渗透、自然净化。
“蓝绿灰”相结合。海绵城市建设必须“蓝绿灰”相结合。在充分利用蓝绿空间的基础上，还要结合排水管网、泵站、调蓄池等必要的灰色措施，解决设防标准以内的暴雨内涝问题。
系统治理。海绵城市建设要综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等综合措施，统筹考虑雨水产汇流到排放过程再到排入受纳水体的全过程，要做到“蓝绿灰”相结合。
问题导向和目标导向相结合。海绵城市建设的主要目标是通过综合措施有效应对内涝设防重现期以内的强降雨，增强城市在应对气候变化和抵御暴雨灾害等方面的“韧性”，促进形成生态、安全、可持续的城市水循环系统。
判断哪些工程是海绵城市建设的范畴，关键看是不是在设计和建设之初考虑了对雨水径流进行管控，且实际上是否发挥了这种作用。
利用这种准则，没有考虑对雨水径流消纳的绿化带、公园、不渗水的广场、污水管网和污水处理厂等工程，不应纳入海绵城市建设的范畴。雨水花园、生物滞留设施、绿色屋顶、透水铺装、透水沥青、透水混凝土、湿地等对雨水径流能够起到滞蓄、调节和净化作用的建设内容，应该算作海绵城市建设的范畴。雨水管网、泵站、雨水调蓄池等和雨水排放直接相关，也是海绵城市建设的内容。合流制溢流污染控制以及雨污分流改造工程、雨水收集利用工程也都是海绵城市建设的范畴。
海绵城市建设有利于缓解城市内涝问题。雨水管仅在降雨时使用，最难应对的是瞬间大流量。在源头对雨水径流进行控制可以减少雨水径流的产生量，降低其峰值流量。通过河湖水系、湿地的调蓄作用，也可降低雨水径流峰值流量。
海绵城市建设有利于控制合流制溢流污染。对于部分暂不具备雨污分流改造的合流制管网，要综合采取雨水源头减量、加大截流倍数、科学设置溢流堰门、建设调蓄设施、增加污水处理能力等多种方式控制溢流污染。其中，雨水源头减量至关重要。
海绵城市建设有利于削减分流制地区的雨水径流污染。建设海绵城市，通过采取源头的、小型的、分散的、生态的措施，对雨水径流进行调蓄、下渗、沉淀、过滤，可以对分流制地区雨水径流起到净化作用。
海绵城市建设有助于缓解缺水问题。通过雨水收集利用，可以代替部分新鲜水，缓解部分地区的缺水问题。
尽管具有上述多种作用，但海绵城市绝不是万能的，比如海绵城市建设解决不了流域洪水问题，也不能做到下多大的雨都永远不“城市看海”，对这一点必须实事求是。
要坚持因地制宜。首先要准确把握在海绵城市建设方面的具体需求，避免为了建设海绵城市而建设。其次在目标的设定和指标的选取方面，要因地制宜，选择合理的目标和指标。最后，在具体措施的选取上，要结合城市和场地情况，合理选择设施类型和设计参数。
要坚持系统谋划。海绵城市建设是系统工程，必须坚持系统谋划。城区范围内所有新建、改建、扩建项目都要落实海绵城市建设要求，统筹考虑“蓝绿灰”设施的融合，统筹考虑规划建设管理各环节，优化设施组合，使其协同最优发挥作用。
要科学编制规划。一是要合理确定目标和指标。要聚焦城市内涝问题，选择和雨水相关的指标。二是合理划定排水分区。要结合地形，合理划定排水分区，“高水高排，低水低排”，避免部分排水分区面积过大。三是实事求是确定技术路线。要根据现状问题，结合城市具体情况提出解决方案。
要高质量编制项目设计方案。一是要多专业融合设计。给排水、景观、结构、建筑等多个专业相互融合才能做出高质量的设计方案。二是设计中要充分结合场地、结合自然。尽可能利用自然力量排水，实现雨水的自然积存、自然渗透、自然净化，最大程度减轻对原有自然生态系统的干扰和破坏。三是统筹兼顾。要统筹考虑地上与地下、景观与安全、建设与运维、源头与末端等多个要素。
要严格项目建设管理。加强设计方案和施工图审查，严格按图施工，落实场地竖向要求，确保雨水收水汇水连续顺畅，控制水土流失。
要科学推进运维管理。落实海绵城市相关设施的运维主体、运维资金，建立运维制度，确保建成的设施能够发挥其设计中预定的功能。
《通知》最大的亮点，是首次明确提出了海绵城市建设应该做什么的“正面清单”，也提出了不应该做什么的“负面清单”。
《通知》提出了32个“正面清单”，包括25个“应”、6个“要”和1个“必须”。这些“正面清单”是各城市在海绵城市建设中必须准确落实的。
《通知》提出了23个“负面清单”，包括14个“避免”、3个“不得”、2个“不应”、2个“防止”、1个“严禁”和1个“不能”。这23个“负面清单”直击当前痛点，各城市在推进海绵城市建设过程中，必须切实规避。
摘自 《中国建设报》 2022.04.28
住房和城乡建设部办公厅关于进一步明确海绵城市建设工作有关要求的通知
各省、自治区住房和城乡建设厅，直辖市住房和城乡建设（管）委、水务局，新疆生产建设兵团住房和城乡建设局：
近年来，各地认真贯彻习近平总书记关于海绵城市建设的重要指示批示精神，采取多种措施推进海绵城市建设，对缓解城市内涝发挥重要作用。但一些城市存在对海绵城市建设认识不到位、理解有偏差、实施不系统等问题，影响海绵城市建设成效。为落实“十四五”规划《纲要》有关要求，扎实推动海绵城市建设，增强城市防洪排涝能力，现就有关要求通知如下：
一、深刻理解海绵城市建设理念
（一）准确把握海绵城市建设内涵。海绵城市建设应通过综合措施，保护和利用城市自然山体、河湖湿地、耕地、林地、草地等生态空间，发挥建筑、道路、绿地、水系等对雨水的吸纳和缓释作用，提升城市蓄水、渗水和涵养水的能力，实现水的自然积存、自然渗透、自然净化，促进形成生态、安全、可持续的城市水循环系统。
（二）明确海绵城市建设主要目标。海绵城市建设是缓解城市内涝的重要举措之一，能够有效应对内涝防治设计重现期以内的强降雨，使城市在适应气候变化、抵御暴雨灾害等方面具有良好“弹性”和“韧性”。
二、明确实施路径
（三）突出全域谋划。海绵城市建设要在全面掌握城市水系演变基础上，着眼于流域区域，全域分析城市生态本底，立足构建良好的山水城关系，为水留空间、留出路，实现城市水的自然循环。要理清城市竖向关系，不盲目改变自然水系脉络，避免开山造地、填埋河汊、占用河湖水系空间等行为。
（四）坚持系统施策。海绵城市建设应从“末端”治理向“源头减排、过程控制、系统治理”转变，从以工程措施为主向生态措施与工程措施相融合转变，避免将海绵城市建设简单作为工程项目推进。既要扭转过度依赖工程措施的治理方式，也要改变只强调生态措施和源头治理的思路，避免从一个极端走向另一个极端。
（五）坚持因地制宜。海绵城市建设应聚焦城市建成区范围内因雨水导致的问题，以缓解城市内涝为重点，统筹兼顾削减雨水径流污染，提高雨水收集和利用水平。避免无限扩大海绵城市建设内容，将传统绿化、污水收集处理设施建设等项目作为海绵城市建设项目，将海绵城市建设机械理解为建设透水、下渗设施。海绵城市建设应坚持问题导向和目标导向，结合气候地质条件、场地条件、规划目标和指标、经济技术合理性、公众合理诉求等因素，灵活选取“渗、滞、蓄、净、用、排”等多种措施组合，增强雨水就地消纳和滞蓄能力。
（六）坚持有序实施。海绵城市建设应加强顶层设计，统筹谋划、有序实施。应结合城市更新行动，急缓有序、突出重点，优先解决积水内涝等对人民群众生活生产影响大的问题，优先将建设项目安排在短板突出的老旧城区，向地下管网等基础设施倾斜。
三、科学编制海绵城市建设规划
（七）合理确定规划目标和指标。规划目标和指标应在摸清排水管网、河湖水系等现状基础上，针对城市特点合理确定，明确雨水滞蓄空间、径流通道和设施布局。避免将排水防涝、污水处理、园林绿地等专项规划任务简单叠加，防止将海绵城市建设规划局限于对可渗透地面面积比例、雨水年径流总量控制率等指标的分解。
（八）合理划分排水分区。海绵城市建设应考虑城市自然地形地貌、河湖水系分布、高程竖向、排水设施布局等因素，合理划分排水分区，顺应自然肌理、地形和水系关系，“高水高排、低水低排”，避免将地势较高、易于排水的区域与低洼区域划分在同一排水分区，防止将城市规划控规单元、行政区划边界作为排水分区边界。
（九）实事求是确定技术路线。海绵城市建设具体措施应符合城市现状和规划目标。应对技术路线进行比选，对各类措施所能产生的效果进行论证，避免罗列堆砌工程项目。未经分析论证，不应在不同的建设项目中采用同一技术措施、使用相同设计参数。
四、因地制宜开展项目设计
（十）加强多专业协同。海绵城市建设应加强排水、园林绿化、建筑、道路等多专业融合设计、全过程协同水平，优先考虑利用自然力量排水，确保经济、适用，实现景观效果与周边环境相协调。避免仅从单一专业角度出发考虑问题，不能在建筑、道路、园林等设计方案确定后，再由排水工程专业“打补丁”。
（十一）注重多目标融合。城市绿地、建筑、道路等设计方案应在满足自身功能前提下，统筹考虑雨水控制要求。绿地应在消纳自身径流同时，统筹考虑周边雨水消纳，合理确定消纳方式和措施，避免简单采取下沉方式。建筑与小区应采取雨水控制、利用等措施，确保在内涝防治设计重现期降雨量发生的情况下，建筑底层不发生进水，有效控制建筑与小区外排雨水的峰值流量。道路应消纳排除道路范围内的雨水，不出现积水点。缺水地区应更多考虑雨水收集和利用，蓄水模块、蓄水池规模应与雨水利用能力相匹配。
（十二）全生命周期优化设计。海绵城市建设项目设计必须简约适用，减少全生命周期运行维护的难度和成本。应加强适老化设计，避免产生新的安全隐患。在湿陷性黄土或有其他地质灾害隐患地区，建设下渗型海绵城市设施应考虑地面塌陷等因素。
五、严格项目建设和运行维护管理
（十三）强化建设管控。海绵城市建设投资规模的确定应实事求是，不应将建筑、道路、环境整治等主体工程投资计入海绵城市建设投资。在设计环节，应将海绵城市建设相关工程设计纳入方案设计审查，按照相关强制性标准进行施工图设计文件审查。在施工许可、竣工验收环节，应将海绵城市建设相关强制性标准作为重点审查和监督内容。
（十四）加强施工管理。海绵城市建设项目应严格按图施工，落实场地竖向要求，确保雨水收水汇水连续顺畅，控制水土流失。加强地下管网、调蓄设施等隐蔽工程的质量检查和记录。
（十五）做好运行维护。明确海绵城市相关设施运行维护责任主体，落实资金，做好日常运行维护，确保相关设施正常发挥功能；避免出现无责任主体、无资金保障等情况。相关设施建成后，不得擅自拆改，不得非法侵占、损毁。
六、建立健全长效机制
（十六）落实主体责任。按照《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发〔2015〕75号）要求，进一步压实城市人民政府海绵城市建设主体责任，建立政府统筹、多专业融合、各部门分工协同的工作机制，形成工作合力，增强海绵城市建设的整体性和系统性，避免将海绵城市建设简单交给单一部门牵头包办。
（十七）强化规划管控。将海绵城市建设理念落实到城市规划建设管理全过程，海绵城市建设的目标、指标和重大设施布局应纳入到有关规划和审批环节，新建、扩建项目要严格落实海绵城市建设要求，未按规定进行变更、报批的项目，不得擅自降低规划指标；改造类项目应全面考虑海绵城市建设要求。
（十八）科学开展评价。建立健全海绵城市建设绩效评估机制，逐项排查工作中存在的问题，突出城市内涝缓解程度、人民群众满意度和受益程度、资金使用效率等目标；避免将项目数量、投资规模作为工作成效。
（十九）加大宣传引导。加强海绵城市建设管理和技术人员的培训，保证海绵城市建设“不走样”；积极探索群众喜闻乐见的宣传形式，争取公众对海绵城市建设、改造工作的理解、支持和配合，避免“海绵城市万能论”“海绵城市无用论”，严禁虚假宣传或夸大宣传。
（二十）鼓励公众参与。在海绵城市建设中充分听取公众意见，满足群众合理需求。要与城镇老旧小区改造、美好环境与幸福生活共同缔造等工作充分结合，引导公众共同参与方案设计、施工监督，实现共建共治共享。
住房和城乡建设部办公厅
2022年4月18日
