2005年9月3日国务院第446号令公布《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》(以下简称《特别规定》)，自公布之日起施行。《特别规定》的立法目的是为了及时发现并排除煤矿安全生产隐患，落实煤矿安全生产责任制，预防煤矿生产安全事故发生，保障职工的生命安全和煤矿安全生产。
《特别规定》的出台背景是：全国煤矿安全生产形势依然严峻，存在的问题仍很突出，煤矿生产安全事故，特别是重特大事故频繁发生，瓦斯爆炸事故居高不下，小煤矿成为事故多发的重灾区，安全生产基础薄弱，执法不力等。针对当时煤矿安全生产中存在的突出问题，《特别规定》将预防煤矿生产安全事故进一步纳入法制化轨道，对预防煤矿生产安全事故的发生实行更加严格的制度和更加严厉的措施。把煤矿安全生产的关口前移，狠抓事故预防这个煤矿安全生产的关键，通过发现隐患，排除隐患，达到消灭事故的目的。因此，特别规定是国务院为遏制煤矿事故多发而采取的一项重要举措。
一、重大安全生产隐患的范围
当前煤矿安全的最大威胁主要来自重大安全生产隐患和煤矿安全违法行为。如果这些隐患和行为得不到及时排除和纠正，必将引发煤矿生产安全事故。过去有关的安全生产法律、法规虽然对重大事故隐患的防范作出了一些规定，但并没有对其作出过明确、具体的法律规定，使得煤矿安全管理缺乏严格的法律规范。“隐患险于明火”。要从根本上防止煤矿生产安全事故发生，必须防患于未然，加强对重大安全生产隐患的排查和治理。因此，《特别规定》按照预防为主的原则，在总结大量煤矿生产事故教训的基础上，第一次明确了需要重点预防的煤矿重大安全生产隐患和应当纠正的违法行为。这就为加强煤矿安全管理和监督检查提供了法律依据。
《特别规定》第八条第二款明确列举了15种必须排除的煤矿重大安全生产隐患和应当及时改正的严重违法行为。国家安全生产监督管理总局制定的《煤矿重大安全生产隐患认定办法(试行)》(安监总煤矿字[2005]133号)又从实际出发，将《特别规定》明确的15种煤矿重大安全生产隐患和应当及时改正的严重违法行为具体化为60种。
1．“超能力、超强度或者超定员组织生产”，是指有下列情形之一的：(1)矿井全年产量超过矿井核定生产能力的；(2)矿井月产量超过当月产量计划10％的；(3)一个采区内同一煤层布置3个(含3个)以上回采工作面或5个(含5个)以上掘进工作面同时作业的；(4)未按规定制定主要采掘设备、提升运输设备检修计划或者未按计划检修的；(5)煤矿企业未制定井下劳动定员或实际人井人数超过规定人数的。
2．“瓦斯超限作业”，是指有下列情形之一的：(1)瓦斯检查员配备数量不足的；(2)不按规定检查瓦斯，存在漏检、假检的； (3)井下瓦斯超限后不采取措施继续作业的。
3．“煤与瓦斯突出矿井，未依照规定实施防突出措施”，是指有下列情形之一的：(1)未建立防治突出机构并配备相应专业人员的；(2)未装备矿井安全监控系统和抽放瓦斯系统，未设置采区专用回风巷的；(3)未进行区域突出危险性预测的，未采取区域与局部防突措施的，未进行防治突出措施效果检验的，未采取安全防护措施的；(4)未按规定配备防治突出装备和仪器的。
4．“高瓦斯矿井未建立瓦斯抽放系统和监控系统，或者瓦斯监控系统不能正常运行”，是指有下列情形之一的：(1)高瓦斯矿井未按《煤矿安全规程》第l45条的规定建立抽放瓦斯系统的；(2)虽建有矿井安全监控系统但未配备专职人员进行管理、使用和维护的；(3)传感器设置数量不足、安设位置不当、调校不及时，瓦斯超限后不能断电并发出声光报警的。
5．“通风系统不完善、不可靠”，是指有下列情形之一的：(1)矿井总风量不足的；(2)主井、回风井同时出煤的；(3)没有备用主要通风机或者两台主要通风机能力不匹配的；(4)违反规定串联通风的；(5)没有按正规设计形成通风系统的；(6)采掘工作面等主要用风地点风量不足的；(7)采区进(回)风巷未贯穿整个采区，或者虽贯穿整个采区但一段进风、一段回风的；(8)风门、风桥、密闭等通风设施构筑质量不符合标准、设置不能满足通风安全需要的；(9)煤巷、半煤岩巷和有瓦斯涌出的岩巷的掘进工作面未装备甲烷风电闭锁装置或者甲烷断电仪和风电闭锁装置的。
6．“有严重水患，未采取有效措施的”，是指有下列情形之一的：(1)未查明矿井水文地质条件、相邻矿井及废弃老窑积水情况而组织生产的；(2)矿井水文地质条件复杂没有配备防治水机构或人员，未按规定设置防治水设施和配备有关技术装备、仪器的；(3)在有突水威胁区域进行采掘作业而未按规定进行探放水的；(4)擅自开采各种防隔水煤柱的；(五)有明显透水征兆未撤出井下作业人员的。
7．“超层越界开采的”，是指有下列情形之一的：(1)国土资源部门认定为超层越界的；(2)超出采矿许可证规定开采煤层层位进行开采的；(3)超出采矿许可证载明的平面坐标控制范围开采的；(4)擅自开采保安煤柱的。
8．“有冲击地压危险，未采取有效措施的”，是指有下列情形之一的：(1)有冲击地压危险的矿井未配备专业人员并编制专门设计的；(2)未进行冲击地压预测预报、未采取有效防治措施的。
9．“自然发火严重，未采取有效措施的”，是指有下列情形之一的：(1)开采容易自燃和自燃的煤层时，未编制防止采空区自然发火设计或未按设计组织生产的；(2)高瓦斯矿井采用放顶煤采煤法采取措施后仍不能有效防治煤层自然发火的；(3)开采容易自燃和自燃煤层的矿井，未选定自然发火观测站或者观测点位置并建立监测系统、未建立自然发火预测预报制度，未按规定采取预防性灌浆或者全部充填、注惰性气体等措施的；(4)有自然发火征兆而没有采取相应的安全防范措施并继续生产的；(5)开采容易自燃煤层而未设置采区专用回风巷的。
10．“使用明令禁止使用或者淘汰的设备、工艺”，是指有下列情形之一的：(1)被列入国家应予淘汰的煤矿机电设备和工艺目录的产品或工艺，超过规定期限仍在使用的；(2)突出矿井在2006年1月6日之前未采取安全措施使用架线式电机车或在此之后仍继续使用架线式电机车的；(3)矿井提升人员的绞车、钢丝绳、提升容器、斜井人车及采区内电气设备等未取得煤矿矿用产品安全标志、未按规定进行定期检验的；(4)使用非阻燃皮带、非阻燃电缆，采区内电气设备未取得煤矿矿用产品安全标志的；(5)未按矿井瓦斯等级选用相应的煤矿许用炸药和雷管、未使用专用发爆器的；(6)采用不能保证2个畅通安全出口采煤工艺开采(三角煤、残留煤柱按规定开采者除外)的；(7)高瓦斯矿井、煤与瓦斯突出矿井、开采容易自燃和自燃煤层(薄煤层除外)矿井采用前进式采煤方法的； ’
11．“年产6万吨以上的煤矿没有双回路供电系统”，是指有下列情形之一的：(1)单回路供电的；(2)有两个回路但取自一个区域变电所同一母线端的。
12．“新建煤矿边建设边生产，煤矿改扩建期间，在改扩建的区域生产，或者在其他区域的生产超出安全设计规定的范围和规模的”，是指有下列情形之一的：(1)建设项目安全设施设计未经批准擅自组织施工的；(2)对批准的安全设施设计作出重大变更后未经再次审批即组织施工的；(3)改扩建矿井在改扩建区域生产的；(4)改扩建矿井在非改扩建区域超出安全设计规定范围和规模生产的；(5)建设项目安全设施未经竣工验收并批准而擅自组织生产的。
13．“煤矿实行整体承包生产经营后，未重新取得煤炭生产许可证和安全生产许可证，
从事生产的，或者承包方再次转包的，以及煤矿将井下采掘工作面和井巷维修作业进行劳务承包”，是指有下列情形之一的：(1)生产经营单位将煤矿(矿井)整体发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的；(2)煤矿(含矿井)实行整体承包(含托管)但未签订安全管理协议书(或载有双方安全责任与权力内容的承包合同)进行生产的；(3)整体承包方(含承托方)未重新取得煤炭生产许可证和安全生产许可证进行生产的；(4)整体承包方(含托管)再次转包的；(5)煤矿将井下采掘工作面或井巷维修作业对外承包的。
14．“煤矿改制期间，未明确安全生产责任人和安全管理机构的，或者在完成改制后，未重新取得或者变更采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证和营业执照的”，是指有下列情形之一的：(1)煤矿改制期间，未明确安全生产责任人进行生产的；(2)煤矿改制期间，未明确安全生产管理机构及其管理人员进行生产的；(3)完成改制后，未重新取得或者变更采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证、工商营业执照、矿长资格证、矿长安全资格证进行生产的。
15．“有其他重大安全生产隐患和行为”，是指存在可能造成重大事故的其他安全生产隐患。
《特别规定》第九条要求煤矿企业建立健全安全生产隐患排查、治理和报告制度。《煤矿隐患排查和整顿关闭实施办法(试行)》(安监总煤矿字[2005]134号)作了进一步明确的规定。煤矿企业要建立安全生产隐患排查、治理制度，组织职工发现和排除隐患。煤矿主要负责人应当每月组织一次由相关煤矿安全管理人员、工程技术人员和职工参加的安全生产隐患排查，并对查出的隐患登记建档。煤矿企业要加强现场监督检查，及时发现和查处违章指挥、违章作业和违反操作规程的行为。发现存在重大隐患，要立即停止生产，并向煤矿主要负责人报告。煤矿安全生产隐患实行分级管理和监控。一般隐患由煤矿主要负责人指定隐患整改责任人，责成立即整改或限期整改。对限期整改的隐患，由整改责任人负责监督检查和整改验收，验收合格后报煤矿主要负责人审核签字备案。重大隐患由煤矿主要负责人组织制定隐患整改方案、安全保障措施，落实整改的内容、资金、期限、下井人数、整改作业范围，并组织实施。整改结束后要按照要求认真自检。煤矿企业应当于每季度第一周将上季度重大隐患及排查整改情况向县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门、煤矿安全监察机构提交书面报告，报告应当经煤矿企业主要负责人签字。报告要包括产生重大隐患的原因、现状、危害程度分析、整改方案、安全措施和整改结果等内容，重要情况应当随时报告。县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门、煤矿安全监察机构接到煤矿企业重大隐患整改报告后，对不符合要求和措施不完善的提出修改意见，并对煤矿重大隐患登记建档，指定专人负责跟踪监控，督促企业认真整改。
二、煤矿行政许可的规定
为了确保煤矿安全生产，国家制定相关法律、行政法规对煤炭资源采矿权、安全许可权、煤矿生产权和煤矿企业法人资格以及煤矿有关从业人员的安全资格设定了严格的行政许可，依法实行市场准入制度。《特别规定》再次肯定了实施煤矿行政许可制度的必要性和法定性，划定了合法煤矿与非法煤矿的界限。《特别规定》第五条规定：“煤矿未依法取得采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿长未依法取得矿长资格证、矿长安全资格证的，煤矿不得从事生产。擅自从事生产的，属非法煤矿。”该条明确了煤矿取得法定资质、矿长取得法定资格和煤矿合法与非法的界限3个问题。
(一)依法取得有关证照
1．采矿许可证
《矿产资源法》第三条规定：“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记……从事矿产资源勘查、开采的，必须符合规定的资质条件。”第十六条对采矿许可证的颁发管理部门及其职责作出了规定。《煤炭法》第十九条第三款规定：“经批准开办的煤矿企业，凭批准文件由地质矿产主管部门颁发采矿许可证。”采矿许可证是煤矿取得采矿权的法定凭证。依照矿产资源法律法规和现行职责分工的规定，煤矿采矿许可证的颁发管理机关是县级以上人民政府国土资源管理部门。
2．安全生产许可证
依照《安全生产许可证条例》规定，煤矿企业在领取煤炭生产许可证前，必须依法申请领取安全生产许可证。煤矿安全生产许可证的颁发管理机关是国家煤矿安全监察机构。
3．煤炭生产许可证
依照《煤炭法》和《煤炭生产许可证管理办法》的规定，煤矿企业必须依法申请领取煤炭生产许可证。煤炭生产许可证的颁发管理机关是设区的市以上人民政府煤炭管理部门。
4．营业执照
营业执照是企业取得市场主体资质的法定凭证，是企业作为法人以自己的资产、行为和名义独立享有权利、履行义务和承担责任的标志。依照我国企业登记法律、法规的规定，煤矿企业必须依法办理工商登记并取得企业法人营业执照，才能作为市场主体从事生产经营活动。
(二)有关人员依法取得资格证书
1．矿长资格证
《煤炭法》第二十三条第三款和《煤炭生产许可证管理办法》第四条第四款，在煤矿企业取得煤炭生产许可证的条件中都规定：“矿长经依法培训合格，取得矿长资格证书。” 依照有关法律规定，煤矿矿长资格证书的颁发管理机关是县级以上人民政府煤炭管理部门。
2．矿长安全资格证
煤炭法律、法规中关于取得煤矿矿长资格的条件既包括行政的，也包括业务的，其中虽有安全条件，但是不够突出、具体和明确，不能满足对矿长安全素质的要求。因此，有必要对煤矿矿长任职的安全资格条件单独作出规定，对矿长安全资格实行行政许可。煤矿矿长安全资格证的颁发管理机关是国家煤矿安全监察机构。
3．特种作业人员操作资格证
国家有关的安全生产法律、法规和煤炭法律、法规，都对煤矿特种作业人员操作资格作出了严格而又明确的规定，要求特种作业人员必须经过专门的安全培训并经考核合格，方可上岗作业。煤矿特种作业人员操作资格证书的颁发管理机关是国家煤矿安全监察机构。
(三)非法煤矿的界定
虽然有关法律、法规对煤矿安全准人和煤矿安全违法行为作出了规定，但是并没有明确合法与非法的界限。所以，一些地方和人员对此理解不一，影响了法律、法规的贯彻实施。《特别规定》第五条对非法煤矿的界定，明确了两个问题：
1．合法与非法的根本界限在于煤矿是否依法取得法定的行政许可
对煤矿颁发“三证一照”，实际上是国家赋予煤矿企业煤炭资源占有权、安全许可权、煤矿生产权和企业法人资格等法定权能的法律凭证。只有依法申请领取“三证一照”，才能从事煤炭生产经营，使煤矿企业的权益受法律保护。未依法申请领取“三证一照”擅自从事生产的，属于无证(照)非法煤矿，其权益不但不受法律保护，还要被依法取缔或者关闭。
2．法定证照必须齐全有效
煤矿从事生产，必须依法申请领取采矿许可证、安全生产许可证和煤炭生产许可证，依法办理工商注册登记并取得企业法人执照。一是“三证一照”缺一不可，必须依法取得。二是证照不全的，不得生产。三是被责令停产整顿或者暂扣证照的，不得生产。
三、停产整顿的规定
对于在煤矿安全监管监察中发现的存在着安全生产隐患或者不具备安全生产条件的煤矿，必须采取断然措施责令煤矿停产整顿。《特别规定》对此作出了比以往更加明确、更加严厉的规定，其目的就是要及时排除隐患，预防事故。《特别规定》第八条规定，煤矿有重大安全生产隐患和行为的，应当立即停止生产，排除隐患。
(一)停产整顿
1．存在重大安全生产隐患和违法行为是法律明令禁止的重大安全生产隐患和违法行为是导致煤矿重大、特大事故发生的直接原因，属于违法的范畴。因此，凡是存在重大安全生产隐患和违法行为的煤矿都有义务排除隐患或者进行整顿，不得继续生产。
2．重大安全生产隐患和违法行为发现
及时发现煤矿存在的重大安全生产隐患和违法行为，是煤矿企业的法定义务。有关法律、法规都要求煤矿应当加强内部安全管理，建立和实行安全生产责任制，其目的就是要及时发现和排除重大安全生产隐患，停止和纠正违法行为。应当发现而没有发现煤矿自身存在的重大安全生产隐患和违法行为，就是一种违法行为，应当承担相应的法律责任。另一方面，煤矿安全监管监察部门也要履行监督检查的职责，发现重大安全生产隐患和违法行为时，应当责令煤矿排除隐患或者纠正违法行为。
3．重大安全生产隐患和违法行为一经发现，必须立即停止生产，排除隐患这里突出了法律的时效性，即煤矿自己发现的，必须立即排除，不得拖延排除，不得边生产边排除；煤矿安全监管监察部门发现的，必须立即下达停产整顿的指令，提出整顿的内容、时间等具体要求。否则，就是行政不作为。
(二)停产整顿期间的监督检查
《特别规定》关于煤矿停产整顿期间的监督检查，采取了下列两项措施：
1．暂扣证照
一些煤矿被责令停产整顿后，仍然持证非法生产，或者停而不改，或者不停不改。为了暂时中止被责令停产整顿煤矿的法定许可，《特别规定》第十一条第一款规定：“对被责令停产整顿的煤矿，颁发证照的部门应当暂扣采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿长资格证、矿长安全资格证。”
2．采取有效措施进行监督检查
作为监管主体，有关人民政府对所在地被责令停产整顿的煤矿负有监督检查的职责。为此，《特别规定》第十二条规定：“对被停产整顿的煤矿，在停产整顿期间，由有关人民政府采取有效措施进行监督检查。”这里需要把握两点，一是明确了监督检查的主体是有关人民政府。二是必须采取有效措施，《特别规定》之所以不规定具体措施，主要是考虑到各地的情况不同，不论采取哪些措施，只要是合法有效，都可以因地制宜。
(三)停产整顿后的整改复查
为了防止“不停不整”或者走过场，必须对整顿过程以及恢复生产进行监督检查和验收，保证整顿质量。
1．复产验收
《特别规定》第十一条第二款规定：“被责令停产整顿的煤矿应当制定整改方案，落实整改措施和安全技术规定；整改结束后要求恢复生产的，应当由县级以上人民政府负责煤矿安全监督管理的部门自收到恢复生产申请之日起60日内组织验收完毕。”这里强调了3点：一是必须制定包括整改措施和安全技术要求的整改方案；二是整改后要求恢复生产的，煤矿必须提出验收申请；三是要由地方煤矿安全生产监管部门在法定时限内组织验收。
2．经验收后依法作出处理决定
《特别规定》第十一条规定了3种处理措施，一是验收合格的，经组织验收的地方人民政府负责煤矿安全监督管理的部门的主要负责人签字，并经有关煤矿安全监察机构主要负责人审核同意，报请有关地方人民政府主要负责人签字批准，煤矿方可恢复生产。二是经验收不合格的，由有关人民政府予以关闭。三是被责令停产整顿的煤矿擅自从事生产的，县级以上地方人民政府负责煤矿安全监督管理的部门、煤矿安全监察机构应当提请有关地方人民政府予以关闭，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
3．在法定期限内多次发现有重大隐患仍然生产的，予以关闭
《特别规定》对在短期内屡次发现存在重大安全生产隐患的，规定对3个月内2次或者2次以上发现有重大安全生产隐患，仍然进行生产的煤矿，县级以上人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门、煤矿安全监察机构应当提请有关人民政府关闭该煤矿，并由颁发证照的部门立即吊销矿长资格证和矿长安全资格证，该煤矿的法定代表人和矿长5年内不得再担任任何煤矿的法定代表人或者矿长。
四、关闭煤矿的要求
在关闭煤矿的过程中，有一些地方和煤矿不关或者假关，关而不“死”，致使一些煤矿擅自生产或者“死灰复燃”。《特别规定》对需要关闭的煤矿、关闭的程序和关闭的要求作出了明确具体的规定。
(一)非法煤矿的关闭
1．应予关闭的非法煤矿《特别规定》不仅界定了非法煤矿，而且还明确了应予关闭的非法煤矿的4种情形：
(1)无证照或者证照不全擅自生产的。
(2)在3个月内2次或者2次以上发现有重大安全生产隐患的。
(3)停产整顿期间擅自从事生产的。
(4)经整顿验收不合格的。
2．关闭煤矿的决定程序
过去有关法律、法规对关闭煤矿的行政执法主体和关闭程序不够明确，《特别规定》从下列两个方面作出了规定：
(1)有关部门向有关人民政府提出关闭的建议。不论地方人民政府负责安全生产监督管理的部门还是国家煤矿安全监察机构，只要是在履行各自职责的过程中发现应予关闭的非法煤矿，都有权向所在地方的人民政府提出关闭煤矿的建议。在提出关闭建议的同时，还应当依法责令停止生产。
(2)有关人民政府在法定时限内作出决定。接到负责安全生产监督管理的部门、煤矿安全监察机构关于关闭煤矿的建议后，有关县级以上地方人民政府应当在7 日内作出关闭或者不予关闭的决定，并由其主要负责人签字存档。对决定关闭的，有关地方人民政府应当立即组织实施。
3．关闭煤矿的具体要求
《特别规定》提出了关闭煤矿应当达到的5项要求：
(1)吊销相应证照。
(2)停止供应并处理火工用品。
(3)停止供电，拆除矿井生产设备、供电、通信线路。
(4)封闭、填实矿井井筒，平整井口场地，恢复地貌。
(5)妥善遣散从业人员。
为了保护和合理利用煤炭资源，决定关闭的煤矿仍有开采价值的，经依法批准可以进行拍卖。
(二)无安全保障煤矿的关闭
除了非法煤矿必须予以关闭之外，还有一类因非人为原因而存在重大安全生产隐患也需要予以关闭的煤矿，即无安全保障的煤矿。对于这类煤矿的关闭，《特别规定》第十五条作出了规定。
1．存在不可抗力的重大自然灾害威胁
由于煤炭赋存条件先天存在着瓦斯突出、自然发火、冲击地压、水害威胁等自然灾害，造成对于某些安全生产隐患是不可预见、不可抗拒、不可改变的。存在这些不可抗力的因素致使煤矿安全无保障的，应予关闭。
瓦斯突出，又称煤(岩)与瓦斯突出，是煤矿井下生产过程中，瞬间从煤(岩)体内部向外部巷道或者采场空间喷出大量的煤(岩)和大量瓦斯的现象。瓦斯突出是一种破坏力十分巨大的动力现象，其常伴有猛烈的声响和强大的动能，使井巷设施摧毁，通风系统破坏，甚至引起火灾和瓦斯爆炸事故，严重时会导致整个矿井正常生产系统瘫痪。我国和世界其他主要产煤国家对瓦斯突出的防治技术进行了长期的研究和探索，但距完全控制瓦斯突出仍然存在一定的距离。瓦斯突出是当前和今后一段时间严重威胁煤矿安全生产的主要自然灾害之一，是煤矿安全生产的世界性难题。
自然发火是指具有自燃倾向性的煤层中的碳化物质与空气中的氧在常温下相互作用，产生热量积聚而引起的煤层内因火灾。当前对其发生、发展的准确规律，仍然有待进一步研究。
冲击地压是煤矿井巷或者采场周围在其力学平衡状态破坏时，由于弹性变形能突然释放而产生的突然、急剧、猛烈的动力现象。它具有很大的破坏性，常伴有很大的声响、岩体的震动和冲击波，在一定范围内能感到周围介质的剧烈震动；有时会向采空空间抛出大量的碎煤和岩块，形成大量煤尘；有时还会释放出大量的瓦斯。冲击地压常常导致巷道支架破坏、设备移动和空间被堵塞，危害程度比一般矿山压力显现更为严重，是非常严重的煤矿自然灾害。目前，随着我国煤矿开采深度的不断增加，冲击地压的危害会日益突出。水害威胁是指威胁煤矿采区、水平或者矿井安全，能够导致矿井局部或者全部被淹没的矿井水害。按照水源不同矿井水害可以分为地表水水害、老窑水水害、孔隙水水害、裂隙水水害、岩溶水水害等等。我国矿井水害严重，经过多年研究，虽然积累了一些防止矿井水害的经验和办法，但因我国煤矿地质条件复杂，地质勘探、矿井地质工作和历史开采资料、新技术等不适应生产发展的需要，造成近几年重大、特大水灾事故不断发生，且有日益严重的趋势。减少水害威胁是摆在我们面前的一大课题。
2．现有科学技术难以有效防治
上述煤矿的自然灾害威胁必须是现有科学技术没有认识或者没有有效防治方法或者措施的。对目前科技未知的灾害威胁虽不能克服，但可以通过关闭煤矿而避免事故发生。因此，对于上述防治可能或者不能整改或者不能预防的重大自然灾害威胁，采取关闭措施才是科学的、经济的、安全的。
3．对安全生产无保障的煤矿应当先予停止生产
发现无安全保障的煤矿，不能任其继续生产，必须及时采取果断措施。《特别规定》第十五条要求县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门、煤矿安全监察机构应当责令其立即停止生产。
4．关闭的程序和实施
(1)县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门、煤矿安全监察机构责令其立即停止生产后，还应提请有关人民政府组织专家进行论证。专家论证应当客观、公正、科学。
(2)政府根据论证结论作出是否关闭的决定，并组织实施。决定是否关闭和组织实施关闭无安全保障的煤矿的行政主体，是有关地方人民政府。
四、关闭煤矿的要求
在关闭煤矿的过程中，有一些地方和煤矿不关或者假关，关而不“死”，致使一些煤矿擅自生产或者“死灰复燃”。《特别规定》对需要关闭的煤矿、关闭的程序和关闭的要求作出了明确具体的规定。
(一)非法煤矿的关闭
1．应予关闭的非法煤矿《特别规定》不仅界定了非法煤矿，而且还明确了应予关闭的非法煤矿的4种情形：
(1)无证照或者证照不全擅自生产的。
(2)在3个月内2次或者2次以上发现有重大安全生产隐患的。
(3)停产整顿期间擅自从事生产的。
(4)经整顿验收不合格的。
2．关闭煤矿的决定程序
过去有关法律、法规对关闭煤矿的行政执法主体和关闭程序不够明确，《特别规定》从下列两个方面作出了规定：
(1)有关部门向有关人民政府提出关闭的建议。不论地方人民政府负责安全生产监督管理的部门还是国家煤矿安全监察机构，只要是在履行各自职责的过程中发现应予关闭的非法煤矿，都有权向所在地方的人民政府提出关闭煤矿的建议。在提出关闭建议的同时，还应当依法责令停止生产。
(2)有关人民政府在法定时限内作出决定。接到负责安全生产监督管理的部门、煤矿安全监察机构关于关闭煤矿的建议后，有关县级以上地方人民政府应当在7 日内作出关闭或者不予关闭的决定，并由其主要负责人签字存档。对决定关闭的，有关地方人民政府应当立即组织实施。
3．关闭煤矿的具体要求
《特别规定》提出了关闭煤矿应当达到的5项要求：
(1)吊销相应证照。
(2)停止供应并处理火工用品。
(3)停止供电，拆除矿井生产设备、供电、通信线路。
(4)封闭、填实矿井井筒，平整井口场地，恢复地貌。
(5)妥善遣散从业人员。
为了保护和合理利用煤炭资源，决定关闭的煤矿仍有开采价值的，经依法批准可以进行拍卖。
(二)无安全保障煤矿的关闭
除了非法煤矿必须予以关闭之外，还有一类因非人为原因而存在重大安全生产隐患也需要予以关闭的煤矿，即无安全保障的煤矿。对于这类煤矿的关闭，《特别规定》第十五条作出了规定。
1．存在不可抗力的重大自然灾害威胁
由于煤炭赋存条件先天存在着瓦斯突出、自然发火、冲击地压、水害威胁等自然灾害，造成对于某些安全生产隐患是不可预见、不可抗拒、不可改变的。存在这些不可抗力的因素致使煤矿安全无保障的，应予关闭。
瓦斯突出，又称煤(岩)与瓦斯突出，是煤矿井下生产过程中，瞬间从煤(岩)体内部向外部巷道或者采场空间喷出大量的煤(岩)和大量瓦斯的现象。瓦斯突出是一种破坏力十分巨大的动力现象，其常伴有猛烈的声响和强大的动能，使井巷设施摧毁，通风系统破坏，甚至引起火灾和瓦斯爆炸事故，严重时会导致整个矿井正常生产系统瘫痪。我国和世界其他主要产煤国家对瓦斯突出的防治技术进行了长期的研究和探索，但距完全控制瓦斯突出仍然存在一定的距离。瓦斯突出是当前和今后一段时间严重威胁煤矿安全生产的主要自然灾害之一，是煤矿安全生产的世界性难题。
自然发火是指具有自燃倾向性的煤层中的碳化物质与空气中的氧在常温下相互作用，产生热量积聚而引起的煤层内因火灾。当前对其发生、发展的准确规律，仍然有待进一步研究。
冲击地压是煤矿井巷或者采场周围在其力学平衡状态破坏时，由于弹性变形能突然释放而产生的突然、急剧、猛烈的动力现象。它具有很大的破坏性，常伴有很大的声响、岩体的震动和冲击波，在一定范围内能感到周围介质的剧烈震动；有时会向采空空间抛出大量的碎煤和岩块，形成大量煤尘；有时还会释放出大量的瓦斯。冲击地压常常导致巷道支架破坏、设备移动和空间被堵塞，危害程度比一般矿山压力显现更为严重，是非常严重的煤矿自然灾害。目前，随着我国煤矿开采深度的不断增加，冲击地压的危害会日益突出。水害威胁是指威胁煤矿采区、水平或者矿井安全，能够导致矿井局部或者全部被淹没的矿井水害。按照水源不同矿井水害可以分为地表水水害、老窑水水害、孔隙水水害、裂隙水水害、岩溶水水害等等。我国矿井水害严重，经过多年研究，虽然积累了一些防止矿井水害的经验和办法，但因我国煤矿地质条件复杂，地质勘探、矿井地质工作和历史开采资料、新技术等不适应生产发展的需要，造成近几年重大、特大水灾事故不断发生，且有日益严重的趋势。减少水害威胁是摆在我们面前的一大课题。
2．现有科学技术难以有效防治
上述煤矿的自然灾害威胁必须是现有科学技术没有认识或者没有有效防治方法或者措施的。对目前科技未知的灾害威胁虽不能克服，但可以通过关闭煤矿而避免事故发生。因此，对于上述防治可能或者不能整改或者不能预防的重大自然灾害威胁，采取关闭措施才是科学的、经济的、安全的。
3．对安全生产无保障的煤矿应当先予停止生产
发现无安全保障的煤矿，不能任其继续生产，必须及时采取果断措施。《特别规定》第十五条要求县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门、煤矿安全监察机构应当责令其立即停止生产。
4．关闭的程序和实施
(1)县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门、煤矿安全监察机构责令其立即停止生产后，还应提请有关人民政府组织专家进行论证。专家论证应当客观、公正、科学。
(2)政府根据论证结论作出是否关闭的决定，并组织实施。决定是否关闭和组织实施关闭无安全保障的煤矿的行政主体，是有关地方人民政府。
五、预防煤矿事故违法行为所应负的法律责任
《特别规定》将预防煤矿生产安全事故的主体确定为两类，一类是生产主体，一类是监管主体。对两类主体实行责任追究的形式、违法行为的界定和相应的法律制裁，都是以此为基础规定的。
(一)违法行为的责任主体和责任形式
1．违法行为的责任主体
(1)煤矿企业及其主要负责人。煤矿企业实施了《特别规定》禁止的行为和不履行法定义务的行为，即构成违法，应当承担相应的法律责任。煤矿是预防生产安全事故违法行为的主要的责任主体。当然，对煤矿预防生产安全事故负有责任的法定代表人和矿长，也是违法行为的责任主体。
(2)国家工作人员。地方各级人民政府及其负责煤矿安全生产监督管理的部门、煤矿安全监察机构的行政机关工作人员失职、渎职或有其他行政违法行为的，将被追究法律责任。此外，国有煤矿的主要负责人等人员属于国家工作人员的范畴，其违法行为也属于追究之列。
2．违法行为的责任形式
(1)行政责任。行政责任是采用最多的法律责任形式。《特别规定》对不同的责任主体实施责任追究的规定是不同的。对煤矿及其主体负责人的行政责任追究采用行政处罚的方式实施。对国家工作人员的行政责任追究采用行政处分的方式实施。
(2)刑事责任。《特别规定》对两类责任主体构成犯罪的，都作了追究刑事责任的规定。煤矿的法定代表人和矿长构成犯罪的，依照《刑法》关于安全生产犯罪的规定处以刑罚。国家工作人员构成犯罪的，依照《刑法》关于职务犯罪的规定处以刑罚。
(二)煤矿企业及其从业人员的违法行为
《特别规定》规定实施行政处罚的煤矿预防生产安全事故违法行为，包括下列10种：
1．无证照非法生产的。
2．未依法对安全隐患进行排查和报告的。
3．有重大安全生产隐患和违法行为仍然进行生产的。
4．在停产整顿期间擅自生产的。
5．关闭的煤矿擅自恢复生产的。
6．未依法对井下作业人员进行安全生产教育和培训的。
7．1个月内3次以上发现未依法对并下作业人员进行安全生产教育和培训的。
8．拒不执行有关执法指令的。
9．未按国家规定带班下井或者下井登记虚假档案的。
10．未依法向每位矿工发放煤矿矿工安全手册的。
(三)监管监察人员的违法行为
《特别规定》规定给予行政处分的地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门和煤矿安全监察机构的工作人员的行政违法行为，包括下列8种：
1．向不符合法定条件的煤矿或者矿长颁发有关证照的。
2．不履行日常监管监察职责的。
3．发现有非法煤矿并且没有采取有效措施制止的。
4．因监督检查不力，煤矿在停产整顿期间继续生产的。
5．组织实施关闭煤矿未达到法定要求的。
6．未履行监督检查煤矿安全生产教育和培训的职责的。
7．未依法对停产整顿或者关闭的煤矿进行公告的。
8．未及时调查处理举报事项的。
