摘要:节能减排是从战略上转变经济增长方式,寻求可持续发展的必然选择。本文旨在通过研究望城县节能减排现状,探讨节能减排各项措施对经济发展的影响,提出了提高节能意识、强化大户管理、加大财政投入、进一步调整产业结构等政策建议。 

关键词:节能减排 经济 财税政策 
   节能减排是“十一五”规划纲要提出的,意在节约能源和减少环境有害物的排放,它明确要求“十一五”期间单位国内生产总值能耗降低20%左右,主要污染物排放总量减少10%。节能减排的推广对于建立和谐社会,实现可持续发展有重要意义,既能减少对环境的影响,又能发展新兴高科技行业、企业,促进我国整体经济的发展,为解决就业、提高生活水平提供新的渠道。当前和今后一个时期,节能减排已成为各级政府谋划经济社会发展,落实科学发展观,从战略上转变经济增长方式,寻求可持续发展的必然选择。 
   节能减排目标提出后,望城县县委、县政府高度重视节能减排,认真贯彻执行关于节能减排工作的一系列决策部署,加强领导,落实责任,强力推进,狠抓节能减排,取得了比较显著的成绩。本文在对望城县节能减排现状调查的基础上,初步探讨了节能减排措施对望城县经济各方面的影响,并提出相关的政策建议。  
   一、望城县节能减排现状及特点   
   望城县能源生产与消耗总量位居长沙市五区四县(市)前列,电力、水泥、化工、有色金属加工等高耗能企业较多,节能工作任务重、压力大。为此2008年望城县成立能源管理办公室,主要承担能源规划与管理、节能项目评估与技术推广和能源执法等职能。能源管理办公室的成立,表明了县委、县人民政府对能源工作的重视和推进节能工作的决心,同时标志着望城县能源管理工作从此上了一个新台阶。 
   “十一五”期间,望城县节能减排工作进展顺利。需要减排的主要污染物为二氧化硫(SO2)和化学需氧量(COD)。通过结构减排,淘汰落后产能,关闭了一批污染量大的砖厂,削减了SO2排放量;加强了工程减排,2008年开始修建望城县污水处理厂,铺设高塘岭镇、星城镇、黄金镇污水收集管网,并于2009年5月通过环保验收,6月份开始正式计算COD减排量,保证了“十一五”期间COD减排任务。 
   2008、2009年,望城县完成减排项目10个,完成SO2 减排量2179.75吨;完成COD减排1483.62吨,其中工程减排11家,减排量11.2吨,望城县污水处理厂减排量1472.42吨。2009年,全年完成规模以上工业增加值62.5亿元,综合耗能110.9万吨标准煤(不含长沙电厂),万元规模工业增加值能耗为1.77吨标煤(不含长沙电厂),比上年的1.89吨标煤下降6.15%。万元规模工业增加值能耗下降6.1%,SO2排放量削减11.53%,COD削减4.69%。均达到了长沙市规定的目标值。  
   二、节能减排措施对望城县经济的影响   
   (一)节能减排措施对财政收支的影响 
   从调查情况看,节能减排措施没有对望城县财政收入造成特别大的影响,虽然关闭了几家企业,但是由于近年来完善招商引资优惠政策,注重发展第三产业以及高新技术产业,财政收入稳步增长。从图1可以看出,望城县05-09年的财政收入是不断增长的,09年比05年增长了95.78%。 
   按照财政部规定,望城县在财政预算支出中单列了环保支出科目,将环境保护支出作为财政支出的一大类单列,并且在资金落实方面有明确的安排。从2006年起至2009年,望城县环境保护支出总额为6576万元(见表1)。从表中可以看出,“十一五”期间,望城县的环境保护支出预算金额逐年增加,占财政支出的比例也在不断增大。 
   望城县财政未建立节能减排专项资金预算科目,但是有环境保护专项资金,主要用于包括建立污水处理厂、节能改造、淘汰落后产能等与节能减排相关的项目。2009年,用于污水处理厂设施扩大的专项资金1100万元,湘江流域治理专项资金82万元,节能专项与改造项目资金248万元,淘汰落后产能奖励366.5万元。 
   近年来,望城县加强制度创新,建立科学的奖惩制度,充分发挥财税政策的杠杆作用,建立了财政“以奖代惩”新机制,财政奖励资金与节能减排量挂钩,多节能、多奖励。2009年,用于节能奖励40万元。 
   县财政支持县污水处理厂和配套网建设。为了破解资金瓶颈,通过认真调查研究,县政府采取BOT方式投资建设县污水处理厂,由企业负责投资、运营,望城县在运营期内付给污水处理服务费,经营期满后将污水处理厂移交望城县。为了加快污水厂及配套截污干管的建设进度,在污水厂建设期间投入进行补偿。同时实行财政补贴。目前,望城县污水处理费为0.2元/ m3,按照BOT协议,定价应为0.83元/ m3,政府补贴0.63元/ m3。预计2011年会提高污水处理费,但政府还会给予相应的补贴。目前在建的还有乡镇污水处理厂,包括靖港古镇污水处理厂、乔口污水处理厂等,2009年财政下拨乡镇污水处理厂建设补助资金305万元。 
   (二)节能减排措施对产业结构的影响 
   突出行业重点,促进产业结构优化升级是实现节能减排的重要途径。望城县在扩大投资的同时更加注重产业培育和消费市场培育,充分发挥工业主导作用的同时更加注重商贸、旅游等第三产业的发展。积极引导科技创新,环保、科技投入力度进一步加大。充分利用本地特色资源优势,遵循产业发展规律,产业布局日趋合理,经济发展逐步转型升级。 
   淘汰落后产能是实现节能减排目标的一个重要方面,也是促进望城县产业升级的必由之路。望城县政府及有关部门制定方案,明确淘汰对象。“十一五”期间,关闭了望城县箱纸板厂、东城镇金钩福利造纸厂、小电镀厂等污染较严重企业;限期搬迁海利化工、优美科富虹等企业。完成了湖南旺旺食品有限公司重油改烧天然气项目,完成秧田砖厂、兴旺砖厂等单位的清洁能源改烧工作。通过依法关闭,淘汰了不符合国家产业政策的企业和落后的工艺、技术、设备及产品,促进产业结构的优化,形成一个有利于节约资源和保护环境的产业体系。 
   改变产业结构,做大第三产业是降低整体能源消费的关键。“十一五”期间,望城县第三产业加快发展,平均增速为14.8%。到2009年,第三产业企业发展到7520家,从业人员达29150人,实现营业收入42亿元。房地产业、旅游业、商贸业和其他服务业均较快增长。望城县财政安排3000万元用于靖港古镇保护性开发,铜官镇跻身省级历史文化名镇;休闲旅游业蓬勃发展,实现旅游收入5.2亿元;积极引进新一佳、国美等大型商贸企业。第三产业的发展使经济结构调整上有了新突破。 
   通过调查显示,第三产业虽然有较快发展,但是在地区生产总值中的比重并没有上升趋势(如图2)。农业的比重有所下降,而第二产业比重在不断提高,到2009年,达到了65.40%。工业主导作用明显,有色金属、能源化工等产业较快发展,随着长沙电厂、黑糜峰抽水蓄能电站、金龙铜业等大型重工业企业建成投产,重工业已成为县域工业的主导力量。重工业的加快发展将会给节能带来压力,同时减排任务也会加剧。 
   促进高新技术的发展、落实高新技术产业化发展的政策措施,提高高新技术产业在国民经济中的比重和水平是湖南省省委省政府对各级单位提出的要求。2007-2009年,望城县财政预算安排科技三项费用共5580万元(表3),分别占财政一般预算支出的1.33%、1.61%、1.6%。全部用于科研和高新技术转化,重点支持企业的科技创新和节能减排技术改造。2007年高新技术产值达到了44.3亿元,同比增长24.2%;2008年,高新技术产值达到46亿元,2009年高新技术产值达到55亿元,呈逐年上升趋势。 
   (三)节能减排措施对就业的影响 
   产业结构调整、关闭高污染高耗能的企业等措施并未对望城县就业造成不良的影响。望城县采取有力措施保证就业:对被关闭企业的职工进行下岗再就业;积极实施《就业促进法》,以县域内园区企业用工的集聚效应为依托,以“免费送技能、送岗位选择”为措施,积极拓宽就业渠道,大力加强就业引导;认真实施农村劳动力转移培训工程,大力发展职业教育培训;努力提高农村劳动力素质;做好劳动力输出工作,在东莞、中山等沿海大中城市建立劳务输出服务点。 
   (四)节能减排措施对其他方面的影响 
   在物价上,长沙市物价局会同市经委、长沙电业局对电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥、钢铁、黄磷、锌冶炼等行业的淘汰类和限制类企业严格甄别,加大差别电价实施力度,加价标准为在每千瓦时目录电价基础上分别加价0.15元、0.04元。望城县也有明确的规定,对淘汰类和限制类企业进行严格的甄别,由于高污染高耗能的小企业已经关停、限期整改与搬迁,所以没有可以执行的对象,暂时未执行差别电价。 
   在税收上,调研结果显示,针对节能减排,望城县在所得税上有优惠,对重点扶持和鼓励发展的产业和项目,给予企业所得税优惠,企业购置用于环境保护、节能节水产等专用设备的投资额,可以按一定比例实行税额抵免。其他税收项目优惠项目较少。 
   在信贷上,望城县金融机构没有相关的政策支持节能减排,如提供“绿色贷款”、发放支持节能减排重点项目贷款、收回不符合国家节能减排相关政策的企业贷款等。主要原因是环保审查难度大,信息渠道不畅通。在实际操作中,金融机构很难从企业获得所需的完整的环保审核材料,商业银行无法掌握“两高”企业的环保达标及耗能指标等第一手资料,不排除由于企业恶意隐瞒而造成信息失真的可能性。  
   三、促进望城县节能减排的政策建议  
   望城县节能减排工作卓有成效,每年均超额完成长沙市下达的节能减排指标。但节能减排是一项长期而艰巨的任务,需常抓不懈。根据望城县节能减排的实际情况及存在的问题,提出以下政策建议。 
   (一)提高节能意识,强化大户节能管理 
   在目前能源供应相对紧张的形势下,要大力提倡节能意识,增强对能源短缺的危机感,加快推广应用先进节能技术,提高能源综合利用率,切实把节能减排工作作为一项重大的战略任务来抓。要根据望城县的实际情况,突出抓好高耗能高污染企业的节能减排工作,提出节能降耗目标和措施,加强管理与指导,加强对重点耗能企业的节能监控。 
   (二)加大财政投入 
   节能减排是公共财政支持的重要内容。但是由于望城县政府受财力限制,资金投入偏少,对节能缺乏鼓励支持,排污资金力量微薄,难以满足节能减排工作的要求。环保支出(包括节能减排)占财政支出的比例不高。 
   在未来的节能减排工作中,要增加资金投入,形成中央专项资金为引导、地方财政资金相配套、企业自筹资金为主体的节能减排投入机制;完善以奖代补等方式;建立高效节能产品的财政补贴政策,制定具体实施方案,充分发挥财政补贴资金对节能减排的引导作用,完善地方政府淘汰落后产能的补偿和补助方式;完善环境收费政策,提高非标准,扩大收费范围、规范收费用途,落实收费原则,加快环境成本内部化进程。 
   在现行的预算支出结构中,建立节能支出科目和独立的节能发展专项资金,保证对节能投入的长期性和经常性。 
   (三)调整产业结构,提升结构性节能减排的能力 
   产业结构调整是节能减排的有效途径。 
   一是要加大落后产能淘汰力度,禁止落后生产能力异地转移,将落后产能和设备彻底淘汰出局;支持企业在淘汰落后产能过程中妥善解决职工安置、企业转产、债务化解等问题,确保完成淘汰落后产能的目标实现;建立淘汰落后产能工作定期报告和检查制度,加强对淘汰落后产能工作的指导和督促检查。 
   二是用信息化等高新技术和先进实用技术改造和提升传统产业,提高能源利用效率,减少污染排放;根据产业发展布局和结构调整要求,通过工业园区等有效方式,实施产业聚集,通过上下游产业联合、优化整合,实现综合利用、循环利用,最大限度提高能源资源和土地的利用效率;对同行业中小企业合理规划,实现产业园区划,实现集中供热、供冷、供电、供水和水处理的系统优化管理,提高能源资源利用效率。 
   三是促进高新技术产业的发展,大力发展新型工业化。促进第三产业特别是服务业的发展,加大第三产业在经济中的比重,拉动全县节能减排; 
   四是要建立并实施工业固定资产投资项目节能评估和审查制度,严格市场准入条件,遏制高耗能、高污染行业盲目发展,从源头上把好新上工业项目能耗入口关;强化对行业节能减排工作的具体指导,提升有色金属等重点行业节能降耗水平。 
   (四)加大金融政策对节能减排的支持力度 
   强化信贷准入条件,严把信贷关口,强化对资金用途的审核与检测。一是实施“总量控制,有保有压”的信贷政策,根据国家产业政策,信贷投资项目分类管理,对限制类的增量项目,不提供信贷支持;对淘汰类项目,要从防范信贷风险的角度,停止各种形式的授信,并采取措施收回和保护已发放的贷款。二是严格信贷准入管理,实行环保一票否决制。三是强化对企业资金用途的审核与监测,对国家产业政策限制发展类企业,银行信贷已介入的项目,要实行专人、专项、专责监控,密切关注环保风险、贷款质量和贷款迁徙变化情况。 
   同时,金融部门要加大与环保部门的沟通与合作,逐步将环保执法监督、环境违法、环保审批、环保认证、清洁生产审计、环保先进奖励等信息纳入人民银行征信系统;环保部门要定期向当地金融部门通报环境监测情况和企业环境违法信息(或接受金融部门的查询),使金融机构执行绿色信贷政策时有据可循。 
   (五)改革和完善税费制度 
   一是要完善排污收费政策。在调查中我们发现,随着节能减排工作的深入,望城县的排污费没有提高反而降低,2007年为509万元,08年为407万元,到了09年仅为246万元,这主要是因为排污收费变成排污超标收费。同时排污费核定征收程序不规范,征收环节内控制度不健全等也是造成排污费减少的原因。在今后的工作中,应该进一步强化排污收费政策对企业排污的约束作用,健全排污收费管理体制,确保“应收尽收”,规范征收程序。 
   二要完善税收制度。扩大资源税征收范围,调整资源税计征依据,完善以从价计征为主、从价与从量相结合的征税政策。完善废旧物资和资源综合利用产品的增值税优惠政策;实行税率与企业节能减排挂钩,制定节能节水、综合利用和保护产品目录,对列入目录的产品实行减免税优惠政策,对使用节能环保设备的企业给予企业所得税优惠政策,对节能减排效果明显的产品实行增值税优惠政策;允许企业抵扣其购置的节能减排设备所含增值税进项税金等。 
   (六)调整水、电、暖等准公共产品价格 
   在认真测算的基础上,可以对水、电、暖等采取限额收费法、限额内使用少收费,保证基本需求;对超过限额使用的多收费;对高污染、高耗能的企业进行严格的甄别,采取差别电价;对水供应可以采取梯形价格。 
   (七)进一步加强农村环境综合治理 
   农村因为点多、面广、思想上没有节能减排的意识,工作进展受阻,农村节能减排任务仍然艰巨,所以要做到以下几点以保证农村节能减排目标的顺利实现。 
   一是增强农村人居环境基础设施财政投入。解决农村聚居环境问题,首先要有资金保障。鉴于农村聚居点环境治理的技术经济特性,政府应建立相应的财政保障体系,确保资金来源的稳定。 
   二是高度重视农村环境污染问题,加大农村生态环境保护力度,重点治理农村耕地的白色污染。另外要加强对畜禽养殖的污染治理,推动农村环境污染治理工作。 
   三是发展现代生态农业,支持农业可持续发展项目。在建设社会主义新农村中统筹农村经济发展与环境治理,扩大重大生态农业技术推广项目专项补贴规模;立足资源化和循环利用,积极扶持农村清洁能源建设项目,提高废物的综合利用效率和效益。例如,在适宜地区积极推广沼气等清洁能源技术,对养殖场建设大中型沼气给予财政补贴或贷款贴息,对家庭小型沼气建设项目实行财政补助。  
  参考文献: 
  [1]贾敬全.“促进节能减排目标实现的财税政策研究”,《经济问题探索》,2010,第6期,174-178 
  [2]周宗明.《完善我国节能减排税收政策的思考》 ,《中国财政》,2010,第14期,47-48 
  [3]潘晓东.《不能忽视的农村节能减排问题》,《经济纵横》,2010年,第3期,50-52 
  [4]孙命.《节能减排的金融政策支持研究》,《武汉理工大学学报》,2010年,第4期,34-36